Spending Review della Difesa: i numeri di Cottarelli

Mercoledì 23 Aprile, le Commissioni riunite di Difesa di Camera e Senato hanno svolto l’audizione del Commissario straordinario del Governo per la revisione della spesa pubblica, Carlo Cottarelli, sul processo di spending review. Un argomento sempre “caldo” nel dibattito attuale, anche alla luce delle recenti indiscrezioni circa il possibile dimezzamento dell’acquisto dei controversi caccia F-35.

L’audizione del Commissario Cottarelli ha riservato diversi spunti interessanti per la discussione, che si auspica possa essere la più ampia e trasparente possibile, soprattutto in vista dell’elaborazione del nuovo Libro Bianco.

Come giustamente ricordato dalla Rivista Italiana Difesa, la speranza è quella di avviare, per la prima volta, “un grande dibattito nel nostro Paese sui temi della politica di sicurezza e difesa”. Da tempo poi molti invocano una maggiore certezza delle risorse finanziarie nel medio-lungo periodo attraverso una programmazione meno estemporanea (un “piano quinquennale”?).

Quali sono allora gli elementi rilevanti dell’audizione di Cottarelli (qui il video) e degli interventi successivi in Commissione? In primo luogo i numeri.

Al fine di capire “quanto” spende l’Italia per la Difesa, il Commissario confronta la spesa nazionale con quella dei principali paesi Euro. Una comparazione che attiene alla Funzione Difesa e al complesso delle spese e non valuta specifici programmi d’investimento. Cottarelli indica quattro aspetti preliminari che dobbiamo considerare per confrontare adeguatamente la spesa italiana con quella internazionale:

  1. “Depurare i dati”: Nell’analisi di Cottarelli le spese per la Difesa del 20013 non comprendono le voci relative ai Carabinieri ma considerano sia i costi per le missioni internazionali sia il budget per i programmi militari del Mise. La cifra relativa al 2013 risulta allora di 18 – 18,5 miliardi di euro. L’1 – 1,15% del PIL. (Aldilà dei numeri, l’audizione conferma la necessità fondamentale di disaggregare i dati per uno studio approfondito delle spese della Difesa e anche di una sua prospettiva comparata. Per un approfondimento si veda qui)
  2. “I vincoli”. Se confrontiamo diversi paesi dobbiamo tenere in considerazione i vincoli di bilancio che ogni nazione si trova ad avere. In altre parole, cosa ognuno si “può permettere”. La spesa per interessi in Italia è più alta del 2,5% rispetto a quella degli altri paesi considerati. Senza parlare del debito pubblico. Lo spazio per altre forme di spesa primaria è di conseguenza assai limitato.
  3. “Riduzione generalizzata della spesa primaria”. Anche gli altri paesi stanno attuando processi (significativi) di riduzione della spesa. Quindi il confronto avviene con una realtà non statica ma in “movimento”. Un processo metodologicamente complesso.
  4. “Il PIL potenziale”. Il prodotto interno lordo italiano è generalmente più basso di quello degli altri paesi analizzati, a causa della stringente crisi economica. Ciò naturalmente, anche in ottica futura, ha un peso considerevole per lo studio del bilancio.

Tenendo in considerazione tutti questi fattori, Cottarelli arriva a individuare un “benchmark di spesa” con il quale confrontarsi dello 0,9%. Un dato inferiore a quello sopra indicato dell’1,15%. Diversamente da una visione corrente, quindi, ci sarebbe una fetta (di circa lo 0,2%, circa 3 miliardi di euro) da ridurre per quanto riguarda la Funzione Difesa.

In altre parole, quella che viene chiamata “spesa benchmark area Euro” è di fatto più bassa di quella italiana. È questa differenza (lo 0,2% appunto) che il Commissario suggerisce di tagliare (nella prospettiva triennale con la quale si muove Cottarelli). Ricordando, tra l’altro, che la Legge di Revisione dello Strumento Militare n.244 (la quale opportunamente propone un modello di ripartizione della Funzione Difesa con 50% personale,  25% esercizio e 25% investimenti) non comporta risparmi (ciò che sarà necessariamente ridotto dalla esorbitante voce del personale dovrà essere “reinvestito” nelle altre voci). Insomma, la spazio per tagliare ci sarebbe. Non sono state indicate strade precise da intraprendere ma solo numeri. Su questi, una opportuna nota a margine. L’analisi di Cottarelli si limita all’area Euro e non comprende quindi la Gran Bretagna (un caso che avrebbe certamente influenzato le cifre finali). Uno studio comparato molto parziale, dunque, rispetto ad un tema delicato e dove i confronti devono tener conto di molti fattori idiosincratici.

Oltre ai dati, due aspetti emergono infine dal dibattito in Parlamento. Il primo riguarda il percorso, quasi parallelo, che sembrano compiere Governo e Commissione Difesa. Quest’ultima da molti mesi ha avviato un’indagine conoscitiva dei sistemi d’arma (le cui conclusioni saranno pubblicate a breve) e promosso la partecipazione di molti soggetti alla discussione. Un approccio lodevole che dovrebbe essere considerato come base di partenza per il dibatto nazionale in vista del Libro Bianco. È un peccato che la Commissione non sia stata coinvolta prima della recente decisione del governo (ma non ancora tradottasi in Decreto Legge) di ridurre di circa 400 milioni gli investimenti pluriennali (non è ancora dato sapere quali in dettaglio, a parte, probabilmente, un lotto di F-35). Osservazioni, analisi e commenti fin qui prodotti sarebbero potuti essere utili. La speranza è che lo siano almeno per il futuro Libro Bianco.

Il secondo e ultimo aspetto che emerge dalla discussione attiene alla difficile distinzione tra “pareri tecnici” e “scelte politiche”. Cottarelli ha più volte ribadito che sarà la politica a decidere come ripartire le voci di spesa in relazione a obiettivi e priorità (e qui ritorna centrale proprio il Libro Bianco). Ma molti dei quesiti posti dai politici in Commissione richiedevano al Commissario pareri chiaramente…politici (dal giudizio su Mare Nostrum al tipo di programma da tagliare fino addirittura al tipo di Modello di Difesa migliore da adottare).

Forse la via migliore per superare questi fraintendimenti è quella di smettere di considerare quasi un insulto il termine “ideologico”, sinonimo spesso di partigiano o estremista. Al contrario, un trasparente confronto tra diversi sistemi valoriali e di credenze rafforzerebbe il dibattito stesso, approfondendolo. Ma questa è solo un’ipotesi.

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Comments

  1. Giovani Martinelli says

    Sorvolando per un attimo sulle considerazioni svolte dal Dott. Cottarelli (di natura esclusivamente contabile-ragionieristica) e sui numeri forniti (che, soprattutto nei confronti internazionali sulle spese per la Difesa lasciano molto a desiderare), la mia domanda è tanto semplice quanto diretta.
    In questo clima e in questo contesto, ha davvero senso parlare di “Libro Bianco della Difesa”?
    E quand’anche lo avesse, davvero il risultato che ne potrà venire avrà un qualche significato?
    In realtà, dal mio punto di vista la risposta è no; con qualche dubbio sulla prima, con assoluta certezza sulla seconda.
    Quello che si accinge a fare, infatti, è un qualcosa che rappresenta un’offesa alla ragione e alla logica; un qualsiasi documento di questo tipo elaborato in qualunque altro Paese, non sarebbe mai partito dai (nuovi e pesanti) tagli che si accinge ad assestare alla Difesa. Per essere ancora più chiari, questo non vuol dire che gli stringenti vincoli di finanza pubblica non dovessero essere presi in considerazione, tutt’altro.
    Il punto è un altro e cioè che non si sarebbe dovuti partire da lì, quanto piuttosto dalle minacce (reali e/o potenziali che gravano sul Paese e sui suoi interessi) e dalla definizione dei principali obiettivi di politica estera. La sintesi di questi elementi avrebbe dovuto delineare i fondamenti della politica di sicurezza e di difesa dell’Italia dai quali far discendere le missioni delle Forze Armate; una volta chiarite le missioni, si sarebbe passato a definire i compiti dello strumento militare e, di conseguenza, le capacità operative necessarie per assolvere a quegli stessi compiti.
    Il tutto, ovviamente, in un continuo processo di interazione/confronto con la questione delle risorse disponibili.
    È invece evidente che così non accadrà; come detto, prima si taglierà un bilancio della Difesa già ridotto ai minimi termini e con enormi problemi di corretta distribuzione delle (poche) risorse disponibili fra i vari capitoli di spesa. Dopo, e solo con quello che avanzerà dai tagli, si cercherà di costruire una sorta di nuovo “modello di Difesa”.
    Ma così non va; se l’intero ragionamento si poggia (quasi) esclusivamente sulle ragioni del contenimento della spesa pubblica, è evidente che in un Paese come il nostro, dove quanto viene deciso oggi per la Difesa è destinato a essere spazzato via il giorno immediatamente successivo sulla base della necessità di turno, queste sono fondamenta fragilissime.
    Prova ne sia la Legge 244/2012, quella di revisione dello strumento militare definitivamente varata appena nel gennaio scorso con l’approvazione dei decreti attuativi; una Legge nata e sviluppata proprio sulla base della constatazione che la politica e il Paese non potevano/volevano dare al comparto Difesa un flusso di risorse adeguato al funzionamento del modello a 190.000 militari.
    Dunque, con i ridotti fondi ormai disponibili (e, si badi bene, solo sulla base di quella singola considerazione) se ne era varato uno nuovo che, una volta completato nel 2024, avrebbe dovuto portare le FFAA a una consistenza organica di 150.000 militari. Tra i capisaldi di quel provvedimento c’erano la tendenziale stabilità delle risorse e la flessibilità di bilancio per consentire il reimpiego all’interno del comparto Difesa dei risparmi ottenuti.
    Ebbene, è del tutto palese che quanto previsto dalla 244/2012 non esiste già più, spazzato via da quella oramai prossima “orgia” di tagli che interesserà la Difesa stessa e che, altrettanto inevitabilmente, finirà con distruggere il principio stesso della stabilità di bilancio.
    In pratica, il modello a 150.000 militari è già morto, praticamente prima ancora di nascere.
    È una cosa normale?
    Ovviamente no!
    Ecco perché, e lo ribadisco, scrivere un “Libro Bianco della Difesa” in queste condizioni è come giocare una partita truccata, il cui esito finale è già noto in partenza; un contesto nel quale, qualunque dibattito sarà avviato (per quanto profondo – lucido- razionale), non potrà prescindere da vincoli non solo troppo stringenti ma (soprattutto) tali da non aver nulla a che vedere con quelle che dovrebbe essere le basi del suo sviluppo.

    • Fabrizio says

      Concordo con Lei su un punto ma non condivido appieno la sua analisi su altri due aspetti.
      Sembra a tutti evidente che il ragionamento attuale sia ahimè ancora “spesa-driven”, guidato cioè solo dagli aspetti finanziari e dai tagli. Basare un Libro Bianco su questo è assolutamente errato, ha perfettamente ragione. Come abbiamo scritto in un post poco tempo fa, il punto di partenza della riflessione strategica deve essere la definizione di obiettivi, priorità, interessi. E poi l’analisi degli strumenti. Se partiamo solo dal dato economico non ha certo senso fare un Libro Bianco.
      Ma questa sua considerazione giusta non deve a mio parere precludere la possibilità che, anche in questo clima, si possa far partire un dibattito ampio e trasparente sul modello di difesa e sulla strategia nazionale. Mi sembra che l’approccio seguito dalla Commissione Difesa in questi mesi (in particolare prima del Consiglio EU di Dicembre) sia quello giusto. O si molla la presa (appunto, prendendo atto che tutto parte solo dal dato economico e buonanotte) o si cerca di promuovere un dibattito effettivo (non certo di qualche settimana) precedente al Libro Bianco. Io sinceramente vedo spinte contrastanti al momento. se prevarranno solo quelle spesa-driven sarà un male. ha ragione.
      Ultimo aspetto sul modello a 190.000. Non credo che fosse più sostenibile. Più in generale, il nostro strumento militare non è più sostenibile. solo un’esigua minoranza è proiettabile, abbiamo mani legate da programmi pluriennali, spendiamo pochissimo per esercizio e decisamente troppo per il personale (sprechi enormi a parte). Il problema è che l’eredità della Guerra Fredda fa ancora sentire il suo peso ed il processo di trasformazione, tra tagli, carenze culturali ed inefficienza, è stato lentissimo. Rimettere al centro della discussione questi temi (partendo dalla riflessione strategica e non dai denari) è cruciale.

      • Giovani Martinelli says

        Perfetta sintonia sul tema della inutilità della redazione di un “Libro Bianco della Difesa” basato esclusivamente sulle conclusioni del Dott. Cottarelli; senza voler in alcun modo sminuire il suo lavoro o, peggio ancora, senza voler offendere la persona, è ovvio che le poltiche di sicurezza e di Difesa di un Paese non possono essere decise da un commissario alla “spending review”, né ci si può basare solo su benchmark, PIL potenziale, spesa primaria ecc.
        Non fosse altro per la banale considerazione in base alla quale la sicurezza è il più classico dei beni immateriali, dunque difficilmente misurabile sula base di percentuali e numeri da contabile; l’idea di affrontarla in questo modo non ha dunque senso.
        Il problema è che, da questo punto di vista, sembra proprio che invece si sia già deciso e di procedere esattamente in questi termini.
        Ecco dunque che pensare di scrivere un “Libro Bianco” basandosi sugli “avanzi” o “briciole” che saranno lasciate alle FFAA non ha senso; oltretutto, se proprio ci fossero delle difficoltà a capire cosa si deve fare in simili situazioni, basterebbe ricorrere al più vecchio dei trucchi: copiare.
        Fatte salve le debite (e notevoli) differenze, guardare cioè a quanto stato fatto nel 2010 nel Regno Unito con la “Strategic Defense and Security Review” o, forse ancora meglio, quanto fatto in Francia appena un anno fa con il “Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale”. Come Lei ben saprà, ci si è mossi da basi completamente diverse e ben più razionali.
        Se per quanto riguarda il lavoro della Commissione Difesa intende quanto fatto nell’ambito dell’indagine conoscitiva sui sistemi d’arma, ed immagino che Lei si riferisca proprio a quella, mi permetto di esprimere più di un dubbio.
        Oltre al fatto di averla seguita con una certa attenzione e non senza perplessità, Le ricordo che “agli atti” restano le considerazioni conclusive su tale indagine svolte dal gruppo del PD e da quello di SEL. Non so se Le ha lette e analizzate; io l’ho fatto e, francamente, sono ancora percorso da non pochi brividi rispetto alle cose agghiaccianti che ci sono scritte sopra.
        Sarà sufficiente ricordare che, la seconda ancor più della prima, sono entrambe sostanzialmente guidate proprio dal fattore “tagli di spesa”; quasi senza se e senza ma.
        Sul tema del modello a 190.000, forse mi sono espresso male; nessuna nostalgia per quel modello che non era sostenibile economicamente. Detto ciò, se le cose sono andate in un certo modo, non possiamo ancora una volta dimenticare le responsabilità della politica che, quando venne varato con la Legge 331/2000, evitò accuratamente di affrontare i problemi legati al Personale; quelli che, assieme al progressivo taglio delle risorse, hanno segnato la fine di quello stesso modello.
        Quello che volevo dire è che però, ancora una volta, l’esperienza non ha insegnato nulla visto che (lo ribadisco) il modello a 150.000 è già stato “ucciso” de-facto e che le prime misure di questo Governo sono state quelle di tagliare l’Investimento di 400 milioni di euro per il 2014 (e molto di più per il 2015) nonché ridurre ancora le spese di funzionamento del Ministero della Difesa di altri 75 milioni (con altri tagli previsti sempre per il prossimo anno).
        Risultato: anche per il 2014, circa il 70% dei fondi, per l’appunto, sarà destinato al Personale e (anche considerando i fondi del MISE e quelli del MEF) a Esercizio soprattutto nonché all’Investimento resterà ben poco.
        Ecco perché, in conclusione, son piuttosto pessimista; anche perché, oltre a una forte sensazione di incompetenza/ignoranza piuttosto diffusa, mi pare sempre più evidente che in una logica di ricerca del consenso da parte della politica, quella del taglio delle “spese militari” (inutili per eccellenza…) rimanga la strada più semplice e redditizia.
        O sbaglio?

        Saluti, Giovanni

        • Fabrizio says

          Gli esempi che fa sono calzanti. Anche se nel caso inglese i tagli sono stati considerevoli. Ma come processo complessivo, credo che l.’esempio migliore possa essere la review fatta da Londra nel 1998, in seguito a mesi e mesi di discussione, non certo limitata agli aspetti economici ma rivolta a ruolo ed obiettivi della difesa nazionale britannica. Condivido il suo pessimismo ma in un paese dove è carente la cultura di difesa ogni occasione di dibattito nazionale va incentivata. Per questo apprezzo il lavoro della commissione difesa (i risultati finali dell’indagine, come annunciato proprio ieri, in realtà saranno pubblicati a inizio maggio). In fondo, anche lo scopo di questo blog è quello di promuovere la riflessione e la discussione sui temi della difesa e della sicurezza. Vedremo quindi se il totale pessimismo o un cauto ottimismo saranno più o meno giustificati. Ma come si sa, fare previsioni è difficile. Sopratutto sul futuro.

  2. Giovani Martinelli says

    Premessa: qualora incominciassi ad essere fastidioso con queste mie ripetute osservazioni, non ha che da dirmelo e taccerò per sempre! (a meno che, questo stesso fastidio non sia già in atto)
    Alcune brevi precisazioni sull’esperienza britannica.
    Se l’esperienza del 1998 è significativa, non da meno è quella del 2010 (non fosse altro perché è più vicina nel tempo); questo perché quanto fatto con la SDSR di quell’anno rispettò fedelmente tutti i criteri classici da adottare per quel tipo di lavoro.
    Lo studio di quel documento iniziò a maggio e si concluse nell’ottobre successivo, caratterizzandosi anch’esso per un approccio globale e per una lunga serie di azioni (alcune delle quali discutibili) che hanno cambiato le FFAA di Sua Maestà.
    Tra gli aspetti da sottolineare, sempre in termini di differenza con il nostro Paese, è che esso si svolse in contemporanea a perfetta simbiosi con il processo di “spending review” deciso dal Governo Cameron appena insediatosi.
    Dunque, si è seguito l’approccio più naturale; in netto contrasto con quello che sta già succedendo in Italia dove (mi ripeto) prima si taglia e poi si cercherà, forse, di “salvare il salvabile”.
    Di più, proprio sul tema delle risorse rispetto a quanto fatto nel Regno Unito nel 2010, un paio di precisazioni:
    1) come Lei ben saprà, il Regno Unito è il Paese con la spesa militare più alta in tutta Europa, sia in termini assoluti sia in termini relativi sul PIL;
    2) questo significa che tagliare fondi da un bilancio relativamente “ricco” è, ovviamente, una cosa ben diversa dal farlo su di un bilancio particolarmente “povero” come quello italiano,
    3) in realtà, quei tagli non stati neanche così considerevoli visto che si è trattato di un -7,7% in termini reali nell’arco di 4 anni, tanto che in termini nominali il bilancio della Difesa britannico è rimasto pressoché stabile (laddove, tra l’altro, la media dei tagli a tutti gli altri settori della spesa pubblica britannica ha toccato il -19%).
    4) In Italia, invece, applicando alla lettera i tagli proposti dal Dott. Cottarelli (-2,5 miliardi di euro nel 2016) ed aggiungendoli a quelli già previsti dall’attuale Legge di Bilancio 2014÷2016, il taglio in termini reali in soli 3 anni potrebbe giungere a un -15% rispetto ai valori del 2013; in nemmeno 10 anni (cioè dal picco del 2008) il bilancio della Difesa si ridurrebbe di almeno il 30%. Il tutto, ovviamente e ancora una volta, con un peso nettamente maggiore per la Difesa stessa rispetto agli altri settori della spesa pubblica italiana.
    Per quanto riguarda l’indagine conoscitiva alla Commissione Difesa della Camera, quelli cui facevo riferimento non sono i risultati finali di tale indagine ma le considerazioni conclusive sulla stessa predisposte da singoli gruppi parlamentari quale contributo alla sua stesura finale; contributi, lo ripeto ancora una volta, “agghiaccianti” sotto molti punti di vista.
    Tra l’altro, un documento finale (questo sì preparato nell’ambito della Commissione intera) è già pronto da dicembre; senza che peraltro fornisca chissà quali indicazioni anche perché, è sempre bene ricordarlo, l’indagine è puramente conoscitiva e quindi esclude categoricamente qualsiasi attività di indirizzo/controllo/sindacato sugli argomenti trattati.
    Che poi il dibattito su questi temi sia essenziale per la maturazione complessiva del Paese non ci sono dubbi. A una condizione però: che il dibattito stesso non sia un dibattito qualsiasi, che sia informato, competente, lucido, ragionato e privo di un qualsiasi pregiudizio ideologico.
    Eccezion fatta per i pochi fori su cui di questi temi si discute seriamente, tutto il resto è (almeno a mio avviso) una landa desolata; a partire dalla politica per finire all’opinione pubblica passando per i mezzi di informazione.
    Sarò anche un pessimista incallito ma, in tutta onestà e osservando quanto accade nel Paese in generale, faccio fatica disegnare un quadro differente.

  3. Giovanni Martinelli says

    Grazie a Lei per l’ospitalità.
    Dunque, secondo una delle più classiche tra le frasi fatte: “wait and see!”
    Apettiamo di vedere i risultati dell’indagine conoscitiva nonché, su di una prospettiva più lunga e cioè di qui a qualche mese, come evolveranno le questioni della Difesa (sia rispetto al Libro Bianco, sia sui tagli alle risorse e, già che ci siamo, anche sul semestre di presidenza italiana dell’UE).
    Un saluto e buon 25 aprile (dal tempo però incerto, almeno qui a Viareggio) anche a Lei.

    P.S. Mi sono reso conto (con notevole ritardo) di essermi firmato come “Giovani Martinelli”.
    Ovviamente, manca una “n” nel nome; una tanto singolare quanto colpevole disattenzione.
    Sorry!

  4. says

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