Top 5 by Venus in Arms – week 37

Happy new year from Venus in Arms! Whatever this year will bring, US defence and foreign policy decision will keep being decisive in shaping the world to come. This long essay of James Fallows discusses the “tragedy of the American military” as the outcome of a long-term process of separation of the armed forces from American society that led to the paradoxical outcome of making war less relevant for Americans, and at the same time more likely.

How’s the new US Secretary of Defence Ashton Carter going to manage the defense apparatus in such critical times? Well, he might follow what Joshua Jones calls the Rolling Stones’ rule of leadership: “you can’t always get what you want, but if you try sometimes, you just might find you get what you need.” That is: refine priorities, create better communications between civilian leaders and uniformed men in the Pentagon, build long-term relations with Allies and friends, improve the procurement process. Not easy tasks…

Where will conflicts be in 2015? French strategist Jean-Marie Guéhenno selects ten hot spots where violence might persist or rise this year. Apart from the usual suspects (Iraq, Syria, Afghanistan, Libya), he’s pessimist about chances of peace in Africa (from DRC to Nigeria) and perhaps in Latin America too (oil prices might deeply affect Venezuela’s political stability).

On the brighter side, Steven Pinker and Andrew Mack on Slate argue that the world is not falling apart. While news always (inevitably) focus on what happens, and thus conflict and violence seem ubiquitous, numbers would show that violence – from homicides to mass killings – are on decline. At least in the “long run”.

If you still have time (a lot, in fact), the NSA released at the end of last year internal reports on activities documenting abuses as well. You can start from here.

 

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Top 5 by Venus in Arms – week 33

It is hard to be a saint in the city (so sings Bruce Springsteen), but it is also very hard to be a good  SecDef. Or at least to last very long in that position. Ashton Carter will have to deal with the several challenges associated with the office, as most of his predecessors, so Fred Kaplan predicts.

While DoD’s leadership changes, American intelligence goes through a painful process of assessment of its actions after 9/11. Foreign Policy’s Micah Zenko reports on the Senate’s newly released documents on torture, the most controversial of the CIA’s policies. A lot of work done, but still many loopholes.

With powers rising on the horizon (China), or becoming more assertive (Russia), nuclear deterrence experts restart debating “how much is enough” and how to design the US nuclear arsenal. Jerry Meyerle restates a classic argument about the need for flexibility.

Tensions in the Middle East have been touching (again) Jerusalem in the past few weeks with car attacks and with increasing political instability in the Israeli cabinet (new elections in March). The ICG’s Nathan Strall discusses the mounting “rage in Jerusalem”.

Tired of reading? Watch the Afghanistan’s correspondent Anand Gopal discussing the prospects for the country and why insurgent groups gain strength in the arc of instability,

 

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“Our” book: The Transformation of Italian Armed Forces in Comparative Perspective

The editors of Venus in Arms are pleased to present their most recent book: “The Transformation of Italian Armed Forces in Comparative Perspective. Adapt, Improvise, Overcome“. Ashgate (Series: Military Strategy and Operational Art) has  just released online the detailed description of the book, which will be published in July 2015.

The book is about the change in Italian Armed Forces since 2001. The manuscript focuses on new empirical evidence on how the Italian forces, compared and contrasted with the French and the British ones, have devised their doctrines, their force structures and their budgets.

Here below an overall introduction to the research:

European armed forces have undergone deep changes in the past two decades. Given the breadth of the debate and the size of transformations that took place, it is somewhat surprising that relatively few academic studies have directly dealt with changes in force structure of European militaries, and the Italian armed forces in particular. The focus of this book is the organizational dimension of the restructuring of armed forces through 3 different lenses: doctrine and strategic framework, budget and resource allocation, and force structure and deployment. The key issues addressed relate to how these factors interact in shaping transformation. Of particular interest is the theme of learning, which is how armed forces endogenize change in the short and long run. This study provides valuable insights into the extent to which armed forces manage to adapt to the emerging strategic and operational challenges they have to face and to illustrate the weight of institutional legacies, resources constraints, and inter-organizational learning in shaping transformation. Focusing on the Italian case in comparative perspective and based on a large variety of military operations from airstrikes to peacekeeping and counterinsurgency, the book provides an innovative viewpoint on military transformation and significantly contributes to our understanding of contemporary security that is deeply shaped by the lessons learnt in Afghanistan, Lebanon, Iraq and Libya.

We will provide additional details and previews of main findings in next weeks.

P.S. Yes, “Adapt, Improvise, Overcome” refers to the Marine Corps’ mantra popularized by Sergeant Gunny (Clint Eastwood)

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Top 5 by Venus in Arms – Week 30

This week Venus in Arms will be in London to participate at the next ASMI conference (Association for the Study of Modern Italy) and for other stuff (see, among others: Stamford Bridge). So, this Top 5 focuses exclusively on the UK (in terms of sources of news, issues, etc.).

The British “The Guardian” provides an excellent report on the “Islamic State’s Oil Empire”. A very useful analysis on refineriesand smuggling for better understanding the current context in Syria and Iraq.

The Department of War Studies at the King’s College will host a conference on “NATO ISAF Civil-Military Relations“. The event is organized by the Afghanistan Studies Group, whose website if full of articles and analyses on Afghanistan.

Moving from Afghanistan to Iraq: here you’ll find a detailed account of the UK involvement in the air strikes against ISIL.

In the meanwhile, British troops (on exercise in Poland) have been ordered not to take mobile phones or computers amid fears they will be targeted by Russian cyber spies. Here you’ll find more info on the controversial case.

Finally, have a look again at the Tower of London Poppies. Each of the 888.246 poppies represents a Commonwealth soldier who died during the WWI. Some troubles occurred for their removal.

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Top 5 by Venus in Arms – week 28

Washington: Republicans won midterm elections, taking control of the Senate. According to Lynn Vavreck: “The economy elects presidents. Presidents elect Congress”. Here you’ll find additional analyses on the “fundamentals” of the US midterm elections.

Burkina Faso is on fire. The International Crisis Group collects the most recent articles that allow to understand  the complex political situation in Ouagadougou.  On Burkina, protests and dictators in Africa see also this analysis by Andrew G. Reiter.

Waiting for the 25th anniversary of the fall of the Berlin Wall, we suggest these amazing interactive pictures provided by The Guardian. Sean Gallup has photographed locations around Berlin today to match with archive images of when the city was divided

In the meanwhile the war in Afghanistan is not over. As stated by Stars and Stripes, the top US commander in Afghanistan, General John Campbell, is: “assessing whether more coalition troops should stay in the country to train Afghan troops for longer than would be allowed under the Obama administration’s current plans for a complete withdrawal in 2016”.

Finally, a poll on China with surprising findings. The Pew Research has asked internationally the following question: “Do you have a favorable or unfavorable view of China?”. The percentage (responding unfavorable) are extremely high (as expected) in Japan or Vietnam. Oddly enough, Italy ranks as third in this chart. Mmm, still thinking about possible explanations…

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Tempi difficili: L’Agenda Politica del Nuovo Ministro degli Esteri

di Fabrizio Coticchia*

Il nuovo Ministro degli Esteri, in sostituzione di Federica Mogherini, ormai ufficialmente fuori dalla squadra del Governo Renzi, avendo assunto la carica di Alto Rappresentante della politica estera europea, si trova di fronte ad un elenco di urgenze da affrontare sin dai suoi primi passi.
Libia
Sebbene il livello d’interesse mediatico non corrisponda alla gravità della situazione sul terreno, il conflitto che da mesi devasta la Libia rappresenta una delle principali minacce per la sicurezza nazionale ed europea.

Il nuovo Ministro dovrà definire con chiarezza la strategia adottata per prevenire o arginare le conseguenze derivanti dall’arco d’instabilità che si protrae a tutto il Nord Africa e arriva oltre il Sahel.

Una particolare attenzione dovrà essere dedicata alla modalità con la quale l’Italia intende affrontare le “nuove minacce” alla sicurezza, dalle pandemie alla crescente peso della criminalità organizzata nel traffico di esseri umani, armi e droghe. Il recente passato fornisce un primo insegnamento rilevante: la risposta militare è di per sé insufficiente a risolvere il problema.

Isis
Il secondo contesto di crisi nel quale Roma si trova direttamente convolta è la “guerra all’Isis”.

Il drammatico scenario bellico presenta uno strano paradosso: alleati Nato (Turchia) che ostacolano nei fatti la resistenza all’Isis e attori, definiti da Unione europea (Ue) e Usa come “terroristi” (Hezbollah e Pkk), finora decisivi nel contrastare militarmente i jihadisti.

di Fabrizio Coticchia*

Al di là del controverso invio di armi ai combattenti peshmerga nel Kurdistan iracheno (a proposito, che fine hanno fatto quei vecchi sistemi d’arma? Sono arrivati a destinazione?) è chiaro che l’Italia e i suoi alleati dovranno sviluppare un approccio ben più ampio e complesso al problema.
Il nuovo Ministro dovrà decidere se dare continuità alle scelte da poco compiute (basate essenzialmente sull’addestramento delle forze irachene e sull’invio di mezzi e aiuti) oppure adottare una diversa strategia, sempre in linea con le istituzioni multilaterali di riferimento.

In ogni caso, il fallimento dell’intervento internazionale in Iraq e del processo politico seguente al ritiro delle forze occidentali rappresenta un’altra lezione fondamentale per il prossimo futuro.

Ucraina
Il terzo fronte “caldo” è quello Ucraino, nel quale il livello di conflittualità sul terreno non sembra svanire nonostante il cessate il fuoco e gli infruttuosi tentativi diplomatici che si sono rapidamente succeduti nel tempo.

La crisi in Europa orientale mette in luce le profonde difficoltà della politica estera europea e le sottostimate conseguenze del processo di allargamento della Nato.

All’interno dei suddetti framework multilaterali l’Italia è chiamata sempre di più a svolgere un ruolo di primo piano. La presenza di Federica Mogherini come Alto Rappresentante dell’Ue sarà senza dubbio un incentivo notevole verso tale direzione.

Oltre alle posizioni di rilievo nelle istituzioni comunitarie, l’Italia sarà chiamata a incrementare ove possibile la propria capacità d’influenza rispetto alle concrete scelte di politica estera dell’Ue.

Cooperazione allo sviluppo
Le decisioni strategiche, anche e soprattutto all’interno dei consessi multilaterali, dovranno essere collegate in modo coerente al tipo di strumento che l’Italia intende impiegare e al tipo di contributo che Roma è chiamata a fornire.

I constraints finanziari hanno notevolmente limitato nel recente passato la proiezione internazionale dell’Italia, a partire dalla sua struttura diplomatica. Si pensi soprattutto alle risorse destinate alla cooperazione internazionale, tagliate ferocemente negli ultimi anni e solo da poco tempo fortunatamente in ripresa.

In tal senso, la riforma del settore della cooperazione allo sviluppo  attraverso la nuova legge (attesa da più di due decenni) rappresenta uno dei maggiori traguardi raggiunti sul piano delle riforme interne attuate dai recenti governi.

Se le risorse destinate alla cooperazione sono sempre state storicamente limitate, il ruolo che hanno svolto le forze armate come asset principale della politica estera italiana nell’era post-bipolare è stato invece cruciale.

Per anni l’Italia ha fornito un contributo determinante alla sicurezza internazionale, inviando i propri soldati in tutti i principali fronti di crisi, dall’Afghanistan all’Iraq, dalla Somalia ai Balcani.

Ma il peso dell’eredità della Guerra Fredda non è stato cancellato del tutto, dal punto di vista culturale, organizzativo ed economico. Lo strumento militare nazionale non è infatti più sostenibile senza riforme drastiche, a partire dalla correzione dell’endemico squilibrio del suo bilancio.

La speranza è riposta nel nuovo Libro Bianco della Difesa (anche in questo caso, ben dodici anni di attesa) che finalmente consentirà di delineare obiettivi e caratteristiche delle nuove forze armate. La Farnesina dovrà quindi dedicare una particolare attenzione al processo di revisione strategica della difesa, favorendo sinergie e integrazione, ampliando lo sguardo anche alle sue componenti non militari.

Infine, soprattutto a livello di prestigio, credibilità internazionale e interna (dato la sensibilità dell’opinione pubblica nei confronti dell’argomento) il nuovo Ministro dovrà definitivamente risolvere il complesso “caso Marò”.

In conclusione, a fronte delle sfide urgenti e complesse che attendono il nuovo Ministro, la Farnesina è chiamata a sviluppare una nuova “narrazione strategica” che guidi l’Italia nel frammentato contesto internazionale attuale.

Una “trama” trasparente, coerente e convincente circa obiettivi e scopi della politica estera italiana, che permetta di alimentare il limitato dibattito nazionale sui temi globali e ottenere il consenso dell’opinione pubblica in merito alle difficili scelte di fondo da compiere.

 

*L’articolo è precedentemente apparso sul sito Affari Internazionali. Qui il link

 

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Top 5 by Venus in Arms – week 27

After a few decades spent envisaging how the US armed forces should think about, and prepare for fighting, the next war, Director of the Office of Net Assessment Andrew Marshall, 93, retired. Whatever one might think about the specific achievements, Marshall can be credited of the effort of bringing into the armed forces the idea that “exploring” and thinking out-of-the-box is one of their core activities.

Talking of future wars, there is a hot debate on which form these will take. Max Boot goes for “more small wars”. In a snapshot: Americans might not like fighting them, but they won’t simply disappear.

Glenn Greenwald’s The Intercept focuses on “how” American participation to small wars does not always bring bright results. In particular, a new report shows how war on drugs in Afghanistan is largely ineffective.

Wherever the next wars will be fought, and whatever form they will take, the US armed forces seem inclined to make large use of advances in technology to provide Intelligence, Surveillance and Reconnaissance (ISR) capabilities. That is why the Pentagon wants, rapidly, more aerial drones.

Last, the war(s) in the Middle East occur (also) over the artificial borders designed mostly by colonial power in WWI. Interestingly enough, Israel’s defense minister Moshe Ya’alon argues that this series of conflict will, and also should, probably lead to changes in Mideast borders.

 

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Top 5 by Venus in Arms – week 26

Is Kissinger a constructivist? According to Marc Lynch: “Kissinger’s reading of world order is that of Alexander Wendt, not Kenneth Waltz […] Like Wendt, Kissinger’s ‘World Order’ evaluates regional and world politics in terms of degrees of legitimacy and the extent of a shared vision of international order”. Just a paradox os something more? For sure, the article deserves a full reading.

If you are more conformtable with a traditional “offensive realist” view, please take a look at the keynote speech given by John Mearsheimer at the 2013 Army War College Strategy Conference. The stimulating title of the address was: “The Rise of China and the Decline of the U.S. Army“.

The New Issue of Foreign Affairs is devoted to the lessons learnt collected in Iraq and Afghanistan. As questioned by Gideon Rose: “After 13 years of war, the loss of many thousands of lives, and the expenditure of trillions of dollars, what has the United States learned?”. According to Max Boot, one crucial lesson is the enduring relevance of counterinsurgency.

For an European perspective on the military operation in Afghanistan we suggest this article on Germany, NATO  and ISAF. Germany’s foreign minister Frank-Walter Steinmeier said Sunday that Berlin had made serious mistakes in Afghanistan, warning against “a hasty withdrawal”. The biggest mistake was to create expectations that were too high.

Finally, shifting from Mearsheimer to “Back to the Future”, here you’ll find info about the possibility to buy the hoverboard used by Marty McFly in the movie. Sci-fi inventions have become reality!

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I nodi della Difesa italiana

Prima della pausa estiva avevamo lasciato la Difesa italiana alle prese con molteplici fronti aperti: dall’elaborazione del Libro Bianco all’approvazione del decreto missioni, senza dimenticare il costante dibattito su tagli, spending review e F35. Nel frattempo, l’impegno militare nazionale in operazioni oltre confine è andato gradualmente riducendosi, in attesa del più ampio ritiro dall’Afghanistan previsto per la fine del 2014.

L’esplodere della crisi irachena ha costretto deputati e senatori a tornare anzitempo dalle ferie agostane per discutere dell’invio di armi ai “curdi” per combattere l’ISIS (da notare come i media forniscano maggiori dettagli dei diversi acronimi di ISIS/ISIL/IS rispetto al buio informativo che riguarda formazioni curde come PKK e YPG, decisive finora nel contrastare i jihadisti nella regione). A Settembre, con la piena ripresa dei lavori parlamentari, la Difesa italiana si trova così ad affrontare numerose questioni urgenti. Lo stato di palese “insostenibilità” dello strumento militare richiede decisioni fondamentali per il futuro di tutta la Difesa.

Come una sorta di agenda o promemoria vogliamo elencare schematicamente i nodi principali della Difesa, i temi che dovranno essere obbligatoriamente affrontati e discussi da qui al prossimo Natale.

  • Libro Bianco

Il Ministero della Difesa ha ormai avviato il processo di elaborazione di un nuovo Libro Bianco (dopo ben 12 anni di attesa!). Venus in Arms ha già commentato positivamente l’intenzione di alimentare un dibattito pubblico su questo tema. Le prime iniziative (alle quali abbiamo anche partecipato) hanno rappresentato un importante primo passo. Occorre però che la discussione non rimanga statica ma venga promossa e sostenuta con continuità. Le scelte che il documento strategico dovrà compiere sono decisive, in primis in relazione agli scopi che la Difesa nazionale si dovrà porre nel mutato contesto internazionale e alle strutture e agli approcci necessari per realizzarli.

  • F35

Il tema, scottante e controverso, è da mesi al centro del dibattito mediatico, e ci ricorda quanto la riflessione nazionale sia ancora guidata (principalmente) da considerazioni di carattere economico. Il Governo ha evidenziato come la decisione definitiva circa l’acquisizione di nuovi F35 (e di altri programmi militari rilevanti) dovrà essere condizionata dagli obiettivi strategici delineati dallo stesso Libro Bianco. In realtà la discussione parlamentare (con la recente mozione del PD tesa a dimezzare il budget finanziario previsto per i caccia, in linea con le conclusioni dell’indagine conoscitiva approvata in Commissione Difesa) sembra illustrare un percorso ben diverso. Le prossime scelte dell’esecutivo in materia di spending review potrebbero ancora coinvolgere i programmi militari (per quanto siano tutti concordi nel ritenere il bilancio “sbilanciato” verso le spese per il personale come il fattore cruciale dell’insostenibilità finanziaria della Difesa).

  • Missioni

Fino a un paio di anni fa, la media dei soldati impiegati in operazioni fuori area nel nuovo secolo si aggirava attorno alle 8-9.000 unità. I decreti di rifinanziamento delle missioni hanno mostrato la crescente riduzione del numero degli effettivi (poco più di 4.000), in attesa che venga completato il ritiro dall’Afghanistan (e stabilito il reale contributo della prossima operazione Resolute Support). In parallelo, il livello di approvazione dell’opinione pubblica rispetto alle missioni italiane nel nuovo secolo è stato generalmente basso, sicuramente inferiore a buona parte delle operazioni condotte negli anni Novanta. La crisi economica, il fallimento di interventi drammatici e costosi, la crescente difficoltà nel risolvere militarmente le crisi contemporanee e la perdurante mancanza di una nuova narrazione strategica che sostituisca l’ormai stanca e vuota retorica delle “missioni di pace”, rappresentano i fattori decisivi per comprendere la stanchezza del pubblico verso gli interventi all’estero. Nei prossimi giorni, intanto, i movimenti pacifisti e disarmisti torneranno in piazza a far valere la proprio voce (assai esile sul piano delle missioni, efficace finora sul quello delle spese militari). In generale, il ritiro dall’Afghanistan e l’apertura di nuove aree di crisi impongono un ripensamento dell’impegno nazionale all’estero. La diminuzione dei contingenti all’estero ha comunque già portato ad alcune conseguenze, iniziando a incidere sulla voce di bilancio (finora garantita dal Ministero dell’Economia e delle Finanze) relativa alle missioni. Proprio questo canale di finanziamento ad hoc si è rivelato cruciale nel garantire un adeguato livello di preparazione delle truppe e nel sostenere il processo di trasformazione della componente operativa delle forze armate italiane. La riduzione di tali risorse potrebbe avere conseguenze significative per il processo di evoluzione della Difesa. Dal punto di vista geopolitico, infine, i recenti decreti hanno evidenziato un crescente interesse verso l’area del Nord Africa e Sahel, sebbene con un numero di unità dislocate assai limitato. I prossimi mesi aiuteranno a capire il potenziale sviluppo di questo nuova direzione geografica per la politica di difesa italiana. Sarà soprattutto la situazione in Libia a dover essere monitorata con estrema attenzione, vista l’instabilità del paese e i molteplici interessi nazionali in gioco.

  • Iraq

Le ultime settimane hanno poi riportato al centro dell’attenzione generale il (mai sopito) conflitto in Iraq. La decisione di inviare armi per combattere l’ISIS è stata approvata a maggioranza dal Parlamento. È stato anche fornito il dettaglio del materiale in questione, sollevando alcune critiche rispetto a qualità e quantità dello stesso. Al momento sembra che l’Italia possa limitarsi a garantire un supporto in materia di training (uno degli asset principali della Difesa) e mezzi di trasporto. A breve conosceremo meglio le intenzioni del governo, anche in seguito alla definizione di una compiuta strategia da parte statunitense. Sicuramente, la volontà generale è quella di non ripetere gli errori devastanti del passato (fondamentali anche per capire la prudenza e la riluttanza di Washington nei confronti di un intervento più ampio sul terreno).

  • Europa e NATO

I contesti multilaterali di riferimento, infine, stanno vivendo un significativo momento di trasformazione. L’Italia, che ha visto Federica Mogherini assumere la carica di Alto Rappresentante, ha concentrato il proprio impegno europeo (al di là delle vitali questioni economiche) sul tema della gestione condivisa dei flussi migratori nel Mediterraneo. In pochi anni l’Italia è passata dai respingimenti in collaborazione con il feroce regime libico a una responsabilità maggiore attraverso la discussa missione “Mare Nostrum”.  In attesa di un approccio coerente e definitivo, conosceremo meglio le funzioni specifiche che svolgerà la nuova “Frontex Plus”. Nel frattempo, tra crisi in Ucraina e prossimo ritiro dall’Afghanistan, anche la NATO si trova di fronte alla necessità di ripensare e modificare il proprio approccio e la propria struttura. La trasformazione militare italiana è stata fortemente connessa al framework dell’Alleanza negli ultimi anni (a livello di operazioni, dottrina, addestramento, ecc.). L’evoluzione della NATO rappresenta, quindi, un tema decisivo per il futuro della Difesa.

In conclusione, i nodi che la Difesa italiana deve affrontare nelle prossime settimane sono molteplici e complessi. L’Italia è chiamata a completare finalmente il processo di superamento della pesantissima eredità della Guerra Fredda, portando a compimento la definita trasformazione dell’intero comparto della Difesa. Senza affrontare tutti gli ostacoli ancora posti dalle legacy bipolari (sul piano economico, culturale, organizzativo ed economico) nessuna riforma adeguata potrà mai essere realizzata.

Dalla sua nascita (sono quasi passati 6 mesi!) il nostro blog si è sempre posto l’obiettivo di promuovere il dibattito sulla Difesa e di rappresentare un forum di discussione sui temi della sicurezza e delle relazioni internazionali. Anche i prossimi mesi proseguiremo nel nostro intento iniziale, con qualche novità: amplieremo il sito con nuove sezioni tematiche e promuoveremo l’organizzazione di un workshop sullo stato della Difesa italiana (probabilmente a Novembre/Dicembre). Siete tutti invitati già da ora…

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Ius in bello, regole di ingaggio e riforma dei codici penali di pace e di guerra

Guest Post by Giovambattista Palumbo*

Il diritto internazionale distingue uno jus ad bellum ed uno jus in bello, il cosiddetto diritto dei conflitti armati, che regola la condotta delle ostilità durante le operazioni belliche, la sorte dei feriti e dei malati, il trattamento dei prigionieri di guerra, la protezione della popolazione civile.

Sul piano costituzionale, l’Italia ripudia la guerra come strumento per la risoluzione delle controversie internazionali e concorre, con le proprie forze armate, ad un ordinamento internazionale che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni (art. 11 Costituzione).

Alle forze italiane, sul piano internazionale, è attribuito, nello specifico, il compito di operare al fine della realizzazione della pace e della sicurezza, in conformità alle regole del diritto internazionale.

L’ordinamento italiano prevede infatti che, in caso di conflitti armati e nel corso delle operazioni di mantenimento e ristabilimento della pace e della sicurezza internazionale, i comandanti delle forze armate vigilino sull’osservanza delle norme di diritto internazionale umanitario.

Il titolo IV del libro III del codice penale militare di guerra, contiene le norme dirette a punire le condotte contrarie al diritto internazionale umanitario.

Ma quand’è che si applica il codice penale militare di guerra?

L’applicazione, in tutto o in parte, della legge di guerra[1] è ordinata (oggi) con decreto del presidente della Repubblica, quando lo Stato italiano è in guerra con un altro Stato, ossia durante i conflitti armati internazionali, ma può essere applicata anche al di fuori di tali situazioni se ciò è nell’interesse dello Stato, e può essere limitata ad uno o più territori determinati.

Contestualmente o con atto separato può essere decretato lo stato di guerra, ai fini dell’applicazione della legge penale militare di guerra, previa deliberazione delle Camere (artt. 78 e 87 Cost.).

La legge di guerra viene in particolare in rilievo tutte le volte in cui la norma incriminatrice, contenuta nel titolo IV del libro III del codice penale militare di guerra, intitolato Reati contro le leggi e gli usi di guerra, vi fa riferimento.

Per quanto attiene invece alle disposizioni di diritto dei conflitti armati, il titolo è il II (Delle operazioni belliche), laddove gran parte delle disposizioni riproducono i contenuti delle convenzioni dell’Aja del 1899, che sono comunque vincolanti per gli organi dello Stato in quanto disposizioni aventi rango di diritto internazionale generale (art. 10 cost.).

La legge penale militare si applica dunque dal momento della dichiarazione dello stato di guerra (art. 3 c.p.m.g.), ma è previsto che possa essere anche applicata nello stato di pace (art. 20 c.p.m.p.), durante operazioni militari all’estero.

La possibilità, ai fini dell’ordinamento penale, di operazioni militari condotte al di fuori di un contesto bellico si ricava infine, oltre che dai codici penali militari, anche dall’art. 253 comma 2 del codice penale, che tiene separate l’ipotesi di guerra da quella di operazione militare.

Ai corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate, ai sensi del citato art. 20 c.p.m.p e dell’art. 9 dello stesso Codice, si dovrebbe dunque applicare automaticamente (salvo deroga del legislatore) il codice penale militare di guerra.

L’art. 9 C.P.M.G prevede infatti, in particolare, che “sino alla entrata in vigore di una nuova legge organica sulla materia penale militare, sono soggetti alla legge penale di guerra, ancorché in tempo di pace, i corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate”.

Norma quindi chiara nel suo dato testuale.

Inoltre, l’art. 165 del C.P.M.G, come modificato dall’art. 2 della legge 27 febbraio 2002, n. 15, contemplava l’applicazione dello stesso codice alle “operazioni militari armate svolte all’estero dalla Forze armate italiane”, per la parte riferita ai reati contro le leggi ed usi di guerra (libro III, Titolo IV del C.P.M.G.).

La legge 31 gennaio 2002 n. 6 e la legge 27 febbraio 2002, n. 15 hanno dunque parzialmente modificato il cpmg:

– stabilendo che, in tempo di pace, il codice penale militare di guerra si applicasse alle sole operazioni militari armate, restando ad esempio escluse quelle in cui i contingenti si limitano a soccorrere le popolazioni civili da catastrofi naturali;

– rendendo il codice penale militare di guerra conforme alle prescrizioni del diritto internazionale umanitario ed imponendone il rispetto non solo in caso di vera e propria guerra, ma anche in caso di un mero conflitto armato, sia che si trattasse di conflitto armato internazionale sia che si trattasse di conflitto armato interno.

Il cpmg ha trovato così applicazione in relazione alle missioni Enduring Freedom, Active Endeavour e ISAF in Afghanistan (2001) e a quella Antica Babilonia in Iraq (2003).

Come detto, pur essendosi provveduto con legge in tal senso, a stretto rigore, non sarebbe stato neppure necessario, poiché, nel silenzio del legislatore, avrebbe trovato comunque applicazione il citato art. 9 del cpmg.

E nonostante tutto ciò, senza operare però una riforma organica della materia, dapprima i decreti-legge hanno sistematicamente derogato alla normativa che avrebbe dovuto utilizzarsi in caso di invio di corpi armati all’estero, dichiarando l’applicazione del c.p.m.p.

E poi, con la L. 274/2006, l’applicazione del C.P.M.P, è diventata la regola.

La legge 4 agosto 2006, n. 274, ha infatti stabilito per tutte le missioni che impegnano contingenti italiani la vigenza del codice di pace.

In un tale contesto di incertezza normativa, la scelta di intervenire con una riforma che introduca una normativa ad hoc per le missioni risponderebbe dunque alla presa d’atto della peculiarietà del regime giuridico delle missioni armate, che non sono agevolmente riconducibili né allo stato di pace né a quello di guerra.

Da tempo la dottrina internazionalistica e costituzionalistica più attenta ha del resto messo in evidenza che esiste uno status mixtus non riconducibile ai regimi classici di pace e di guerra.

Ostinarsi a non volerne tener conto conduce alla, per certi verdi paradossale, situazione in cui, per motivi prevalentemente ideologici, si rifiuta l’applicazione del codice di guerra, pur essendo questo l’unico strumento, in linea, peraltro, con le garanzie volute dal diritto umanitario di Ginevra, che potrebbe assicurare un’efficace tutela giuridica ai soggetti impegnati nelle missioni.

Il ricorso al codice di pace è infatti senz’altro inadeguato, sia per il fatto che l’uso delle armi spesso richiama, in ogni caso, situazioni che sono proprie di veri e propri conflitti armati di rilevanza del diritto internazionale bellico e sia perchè tale codice risulta anche carente delle fattispecie di reato corrispondenti ai crimini di guerra previsti dall’art. 8 dello Statuto della Corte Penale Internazionale.

In tale contesto si inserisce dunque il dibattito sulla necessità di una revisione e trattazione unitaria della disciplina giuridica delle missioni militari italiane all’estero come già dimostrato per esempio dalle varie proposte di legge che si sono succedute nelle ultime legislature.

Insomma, l’esigenza di un “Codice delle missioni all’estero”, che incorpori, da un lato, aggiornandone le relative disposizioni, i reati contro le leggi e gli usi della guerra, contemplati dal c.p.m.g. (Libro terzo, Titolo quarto) e dall’altro, recepisca le fattispecie penali previste come crimini internazionali nello Statuto della Corte Penale Internazionale, è sentita ormai come una pressante esigenza, non più rimandabile.

Vincolati infatti al c.p.m.p. (che, all’ art. 41, autorizza l’uso delle armi per «respingere una violenza o vincere una resistenza») e senza alcuna chiara norma di legge a sostegno delle attività militari intraprese, i nostri Comandi all’estero hanno in passato avuto non pochi problemi.

Altre volte, pur in tale contesto normativo, l’uso della forza è stato considerato legittimo dalla giustizia militare, che, supplendo al legislatore, ha esteso in maniera “creativa” le cause di giustificazione previste dal codice ordinario alle situazioni di combattimento, come, per esempio, nel caso dell’ambulanza colpita per errore dai militari italiani a Nassiriya, rientrante, secondo il Tribunale militare di Roma, nella nuova (e giuridicamente originale) ipotesi di “necessità militare putativa” (Sent. Tribunale militare di Roma, GUP, 9 maggio 2007, in Giurisprudenza di merito, 5/2008, 1373-1383).

Sempre al fine di assicurare una qualche tutela a chi agiva in teatri operativi e la buona riuscita della missione e dei suoi obiettivi, sono state poi previste, nella legge di finanziamento delle missioni, specifiche “autorizzazioni alla detenzione”, o cause di non punibilità.

In tal senso, ad esempio, la L. 100/2009, di conversione del D.L. 61/2009, che autorizzava la detenzione a bordo del vettore militare delle persone che hanno commesso o che sono sospettate di aver commesso atti di pirateria a danno di navi o cittadini stranieri a largo delle coste della Somalia, per la loro successiva consegna alle Autorità keniote.

Ancora, si veda l’introduzione all’art. 4, co. 1 sexies della L. 197/2009 (richiamato nel D.L. 1/2010), di un’esplicita esimente per il militare che «in conformità alle direttive, alle regole di ingaggio ovvero agli ordini legittimamente impartiti, fa uso ovvero ordina di fare uso delle armi, della forza o di altro mezzo di coazione fisica, per le necessità delle operazioni militari», laddove, addirittura, l’esimente finisce per avere il proprio fondamento non in una norma primaria di legge, ma in meri atti/provvedimenti amministrativi, quali devono essere considerate le direttive militari e le regole di ingaggio.

In sostanza, così, le regole d’ingaggio e le direttive dell’Autorità militare non vanno a disciplinare  un’esimente già prevista per legge, ma risultano piuttosto esse stesse quali esimenti, aprendo le porte ad un vero e proprio “diritto penale amministrativo”.

Le cosiddette regole di ingaggio (Rules of Engagement – RoE) sono infatti le istruzioni di dettaglio emanate nei confronti del personale militare, ai diversi livelli di comando, per indicare i comportamenti da tenere in ogni possibile circostanza, con, per esempio, l’indicazione dei parametri circa l’identificazione di una eventuale minaccia, l’attribuzione o meno di intenti ostili e il tipo di reazione da attuare.

Si tratta, evidentemente, di una questione che implica aspetti molto rilevanti dal punto di vista giuridico, avendo peraltro la Magistratura italiana la competenza a verificare la legittimità e la correttezza di applicazione da parte dei militari delle disposizioni ricevute.

Le Regole d’Ingaggio quindi dovrebbero rappresentare quel complesso di norme, etiche, legali e procedurali, che costituiscono un codice di condotta, che specifica circostanze e limiti dell’uso della forza e che devono essere applicate dal personale militare in una determinata missione in Teatro d’operazioni.

L’esperienza sul “campo” ha del resto senza dubbio portato, negli anni, a migliorarne la formulazione.

Le escalation verificatesi in molti Teatri hanno inoltre frequentemente spostato il baricentro delle ROE verso i confini del diritto dei conflitti armati.

Questa tendenza delle ROE ad adattarsi alla missione, come work in progress, ha dunque creato la cosiddetta fenomenologia del mission creep, da intendersi come riconfigurazione delle ROE, rimettendo in moto tutti i processi politici, militari e legali, affinché l’azione risulti più efficace.

Una volta concluso l’iter politico-militare, le ROE divengono del resto parte integrante del processo di pianificazione, che le vede oggi inserite in piani operativi interforze, detti “piani di contingenza”, che rappresentano senz’altro una guida per i comandanti in teatri operativi.

Ciò che è certo è, comunque, che le regole d’ingaggio hanno natura amministrativa, non possono derogare la legge e, qualora siano in contrasto con la legge penale, non possono essere considerate come una causa di giustificazione, potendo essere al massimo valutate come una circostanza attenuante.

In particolare e in conclusione, la problematica che si pone è la seguente: possono le R.O.E. prevedere un uso della forza più elastico rispetto a quello consentito dalla normativa penale in materia di uso legittimo di armi, legittima difesa individuale, etc?

La risposta è scontata.

Soltanto infatti nell’ipotesi in cui le ROE risultassero rivestire il grado di una fonte normativa pari a quella della legislazione sulle cause di non punibilità, potrebbe essere ritenuta ammissibile una regolamentazione derogatoria.

Diversamente, però, dato che, come detto, le ROE devono essere inquadrate come fonti subordinate alla legge, non potranno che limitarsi a ribadire, quanto a contenuto e limiti, gli elementi già previsti dalle varie cause di non punibilità codificate.

La natura delle ROE quali atti amministrativi-ordini gerarchici non lascia dunque spazio a dubbi interpretativi.

Anche se le ROE, elaborate dall’Autorità politica in sede di deliberazione governativa, necessitano di essere approvate dall’assemblea parlamentare, tale approvazione non è infatti disposta con un atto legislativo, ma con un atto di indirizzo del Ministro della Difesa, sotto forma, appunto, di ordini gerarchici vincolanti.

Ne consegue che l’adozione di regole d’ingaggio autorizzanti, ad esempio, un uso delle armi anche in termini più ampi di quelli previsti dall’art. 41 c.p.m.p., ovvero in termini sproporzionati, a fronte di pericoli non attuali, etc., realizzerebbe una violazione del principio di legalità.

Tanto premesso, non v’è dubbio che l’esigenza di una revisione organica della materia sia improrogabile.

Analizzando infatti l’aspetto relativo all’applicazione del Codice penale militare di guerra, emerge, ictu oculi, che tali previsioni possono avere un’importanza “strategica” per la riuscita delle Missioni.

Le modifiche già apportate da DL 421/2000 e dalla legge di conversione n. 6/2002 rappresentavano del resto, sicuramente, un passo decisivo verso una riforma dell’intero ordinamento giuridico militare, poi però arrestatasi.

La novità più rilevante (o quanto meno più delicata) del testo era in particolare rappresentata proprio dalla conferma dell’applicazione del Codice penale militare di guerra all’operato dei corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate in tempo di pace: quelle cioè non precedute dalla dichiarazione dello stato di guerra prevista dalla Costituzione.

Il Ddl attuava dunque un inquadramento sistematico del concetto di applicazione del Codice penale militare di guerra.

Dall’applicazione della legge penale militare di guerra deriverebbero del resto alcuni importanti ed immediati effetti positivi, quali:

1)    la pratica attuazione delle Convenzioni di Ginevra del 1949 e dei Protocolli Aggiuntivi del 1977;

2)    una più specifica tutela delle condizioni e degli interessi militari;

3)    l’applicazione delle norme concernenti i cosiddetti reati contro le leggi e gli usi di guerra e quindi la tutela della popolazione civile, degli infermi, dei feriti, dei naufraghi, del personale sanitario e dei prigionieri di guerra, di tutti quei soggetti cioè che non hanno la condizione di “combattente”;

4)    ed infine una maggiore tutela giuridica per gli stessi militari facenti parte del corpo di spedizione (le esimenti previste dalla legge generale non sono infatti certamente sufficienti a fornire un’adeguata funzione protettiva).

Dall’altra parte, però, il Codice di Guerra ha visto soltanto parziali abrogazioni delle norme ormai non più “in sintonia” con i tempi, ma non è stato oggetto, come forse necessario, di un generale adeguamento ai del tutto mutati contesti in cui le “operazioni militari armate” si svolgono.

Soltanto per fare un esempio, non esiste più un “nemico” in uniforme, con tutto ciò che ne consegue dunque in riferimento a quali sono o meno le azioni consentite contro il nemico dichiarato, non prevedendo per esempio il codice la distinzione tra “nemico” e “guerrigliero”.

L’invio di missioni militari all’estero, sia per missioni di peace-keeping sia per missioni di peace-enforcing, sfugge inoltre al combinato disposto degli artt. 78 e 87 della Costituzione, concepiti per fattispecie proprie di un’altra “era”, in cui l’uso macroscopico della forza era generalmente definito come guerra.

Il termine guerra però, sotto il profilo giuridico, è diventato ormai superato ed è in genere sostituito da quello più flessibile di conflitto armato.

Gli artt. 78 e 87 della Costituzione sono quindi inadatti a disciplinare l’invio di missioni all’estero.

Restano poi, da una parte, l’art. 11 della Costituzione, che proibisce l’aggressione e, dall’altra, le norme permissive dell’ordinamento internazionale, che consentono il ricorso alla forza armata (legittima difesa individuale e collettiva, uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, intervento in territorio altrui con il consenso dello Stato territoriale).

È insomma necessaria una legge ad hoc, che disciplini organicamente la materia delle missioni all’estero e che, nel fare questo, tenga conto anche dell’evoluzione del diritto internazionale di guerra.

Fra il diritto internazionale di guerra, il cosiddetto diritto bellico, e il diritto penale militare di guerra vi è del resto una stretta relazione, a più livelli.

Il primo livello è che il diritto penale di guerra costituisce la codificazione nell’ambito del diritto interno delle violazioni e dei divieti costruiti a livello di diritto internazionale di guerra, assieme alla predisposizione della sanzione per la loro violazione.

Allo stesso tempo anche l’ordinamento giudiziario militare, disciplinato dal R.D. n. 1022 del 1941, bipartito in un ordinamento giudiziario militare di pace e in un ordinamento giudiziario militare di guerra, dovrebbe essere profondamente riformato (in materia la ormai lontana L. 7 maggio 1981 n. 180 ha innovato peraltro esclusivamente con riguardo all’ordinamento giudiziario militare di pace, nulla disponendo per l’ordinamento giudiziario militare di guerra).

Insomma, un lungo cammino.

Ma rimandarne il percorso non è più davvero possibile.



[1] La legislazione di guerra italiana risale nel suo corpus fondamentale al 1938, con l’approvazione del regio decreto 8 luglio 1938, n. 1415, cui sono state allegate le leggi di guerra e di neutralità.

*Giovambattista Palumbo, è Capo team legale di un ufficio operativo dell’Agenzia delle Entrate e abilitato all’esercizio della professione di Avvocato. Nel 2008 e nel 2012 ha partecipato a Missioni della Commissione Europea, per la ricostruzione del sistema fiscale processuale in Kosovo e per l’armonizzazione comunitaria della legge Iva in Serbia. Nel 2011 è stato nominato consulente della Commissione bicamerale sull’Anagrafe Tributaria. A partire dal 2003 svolge un’intensa attività pubblicistica, sia attraverso la pubblicazione di articoli su Riviste specializzate, sia attraverso la pubblicazione di diversi libri con varie Case Editrici. Ufficiale della Riserva Selezionata dell’Esercito ha partecipato alla predisposizione di progetti di riforma dei Codici penali militari e della procedura di dismissione del patrimonio immobiliare della Difesa.

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