Smart Defence e sicurezza economica: il caso Kosovo

Guest Post di Giovambattista Palumbo*

La vocazione europea ed euro-atlantica dell’Italia rappresenta una priorità indiscutibile della politica estera e interna del nostro Paese, che deve mirare ad una maggiore integrazione politica dell’Europa.

Dopo l’ingresso nell’Unione della Polonia e della Croazia, l’Italia può e deve essere tra i Paesi più attivi nello stimolare l’allargamento dell’Unione Europea verso i Paesi dei Balcani occidentali.

E del resto non sono state soltanto le azioni di protezione internazionale, che le forze di stabilizzazione della NATO ancora oggi assicurano in Kosovo, a sconfiggere i nazionalismi e gli estremismi e favorire lo sviluppo e l’integrazione, ma piuttosto l’orizzonte dell’Unione Europea, laddove è’ chiaro che l’Italia non può non avere un ruolo da protagonista per la stabilizzazione e l’integrazione nei Balcani.

E le direttive su cui occorre investire sono senz’altro smart defence e sicurezza economica.

In tale contesto lo sviluppo delle attività CIMIC è particolarmente importante per l’Italia, in quanto il nostro modello militare si presta a sviluppare sinergie tra l’attore militare e altri attori locali civili al fine di sviluppare un percorso virtuoso in cui l’intervento militare getti le basi ed avvii la prima fase della ricostruzione istituzionale ed economica.

In tale contesto la sicurezza economica deve dunque essere ricompresa all’interno di un concetto più generale di sicurezza, garantito dalla presenza militare.

I militari italiani impegnati in operazioni militari all’estero, in applicazione di un concetto di sicurezza totale (che abbracci cioè non solo gli aspetti dell’hard security) sono infatti, ad oggi, un asset sotto utilizzato dal punto di vista della creazione della sicurezza economica, indispensabile per raggiungere anche la sicurezza interna ed internazionale.

Concentrarsi infatti, prevalentemente, sul ruolo economico passivo che le missioni di peacekeeping hanno in una società come centri di consumo di beni e di servizi, nonché di reclutamento di forza lavoro è ormai limitato e limitativo.

E’ dunque oggi necessario concentrarsi anche sul ruolo economico attivo che la presenza militare potrebbe avere in un determinato territorio.

La creazione di una vera sicurezza economica di un paese deve dunque mirare alla creazione di un’economia produttiva nazionale reale, indipendente da quella legata agli aiuti internazionali e alla presenza di un contingente militare o di una missione civile internazionale in un teatro di ricostruzione post bellica.

Un contributo in tal senso potrebbe allora essere assicurato tramite lo sviluppo di specifiche attività di cooperazione economica internazionale all’interno delle attività CIMIC.

Il Kosovo può dunque rappresentare un importante case study per verificare la validità di un progetto con specifiche azioni di valorizzazione economica.

Il Kosovo presenta del resto ancora gravi problemi di sostenibilità economica, con una scarsa presenza di attività produttive e un valore dei beni e servizi consumati significativamente superiore alla ricchezza prodotta dal paese, laddove tale differenza è oggi colmata prevalentemente dalle risorse portate dalla presenza della comunità internazionale, dalla spesa pubblica sorretta dagli aiuti internazionali, dalle rimesse degli emigrati e dall’economia sommersa.

In assenza dunque dello sviluppo strategico di un’economia reale interna sussistono forti dubbi sulla capacità di sopravvivenza di un Kosovo indipendente, con invece il rischio concreto di un paese a bassa governance e ad alto tasso di economia criminale e con grave danno anche per i paesi limitrofi, fra i quali, in primis, l’Italia.

Del resto i Balcani sono oramai diventati una delle principali aree di insediamento produttivo delle imprese manifatturiere italiane.

Sono decine di migliaia le aziende italiane che hanno installato siti produttivi in Albania, in Romania, in Bulgaria e in Serbia.

Il Kosovo è invece sino ad ora rimasto escluso da tale processo, in primo luogo a causa della scarsa attrattività imprenditoriale e per il permanere di una situazione ancora non chiara da un punto di vista della sovranità internazionale.

L’attuale situazione economica del Kosovo dopo anni d’amministrazione internazionale presenta quindi livelli di criticità ancora molto elevati e il modello di sviluppo dipendente  non potrà durare a lungo.

Lo sviluppo di un settore della CIMIC esplicitamente rivolto alla cooperazione economica internazionale avrebbe dunque come obiettivo quello di porre le basi per un impegno economico in Kosovo attraverso le associazioni di categoria e industriali e la business community locale.

Ciò dovrebbe avvenire innanzitutto attraverso lo svolgimento d’attività di monitoraggio delle attività economiche, lo studio delle potenzialità offerte dal territorio e la creazione magari anche di un substrato giuridico di regole che, domani, possa supportare e sostenere lo sviluppo delle stesse attività economiche.

L’unità CIMIC potrebbe poi avere al suo interno un’unità di valutazione dei progetti di cooperazione economica ed occuparsi anche:

– dell’individuazione di imprenditori interessati alle opportunità di investimenti;

– della garanzia di prevenzione e contrasto di attività di concorrenza sleale, di forme illecite di distorsione del mercato e di fenomeni di riciclaggio

– del controllo di tali attività anche ai fini fiscali.

Nell’ambito della macro area del settore economico, il CIMIC Group dispone del resto di una serie di specialisti funzionali che potrebbero ben costituire quelle figure professionali da dedicare a tale tipo di obiettivi ed attività.

Un esempio operativo può aiutare a comprenderne appieno le potenzialità.

Nel 2008, seppure come Expert incaricato nell’ambito di una missione civile della Commissione Europea (progetto comunitario TACTA -Technical Assistance to customs and Tax Administration), mi sono recato in Kosovo per occuparmi della riforma del locale sistema processuale tributario.

La sicurezza dei rapporti economici, infatti, passa anche attraverso la sicurezza del contesto normativo e la garanzia di regole trasparenti ed efficaci.

Il sistema amministrativo e processuale tributario del Kosovo era del resto regolamentato da poche, fondamentali, fonti normative, che riguardavano, per lo più, la fase amministrativa precedente al processo.

Poco (se non un generico rinvio alla procedura civile) veniva invece espressamente e specificatamente previsto in relazione alla fase del processo tributario vero e proprio (per esempio in materia di pubblica udienza, prove etc.) e alla tutela dei diritti individuali del contribuente.

In Kosovo la possibilità per il contribuente di opporsi all’accertamento dell’Amministrazione Finanziaria passava dunque attraverso tre fasi:

1)    Il ricorso (amministrativo) all’Appeals Office. In tal caso il ricorso doveva contenere i motivi e le prove che confermavano la non debenza della pretesa impositiva. L’Appeals Department, il prima possibile e comunque non oltre 60 giorni dal ricevimento del ricorso, doveva valutare il ricorso del contribuente e prendere una decisione. Tale decisione rappresentava la decisione finale dell’Amministrazione. Se poi l’Appeals Department non decideva entro 60 giorni, il contribuente poteva presentare direttamente ricorso all’Independent Review Board.

2)    Il ricorso all’Independent Review Board (una sorta di via di mezzo tra ricorso amministrativo e giudiziario, laddove comunque il Board non era un’autorità giudiziaria), che rappresentava la seconda, eventuale, fase del procedimento.

3)    Il ricorso alla Corte competente (sola fase giudiziaria vera e propria).

La prima fase era dunque una fase puramente amministrativa, dove la stessa Amministrazione Finanziaria (potremmo dire in autotutela) esaminava la richiesta di revisione dell’accertamento.

La terza fase era una fase giudiziaria, con giudici professionali che decidevano in merito al ricorso del contribuente.

La seconda, come detto, era una via di mezzo tra le altre due. I membri del Board, infatti, non erano giudici professionali, ma non erano neppure appartenenti all’Amministrazione Finanziaria, come invece nella prima fase davanti all’Appeal office.

Il contribuente poteva quindi rivolgersi ad una Corte vera e propria (la Supreme Court) solo alla fine del procedimento, ma non aveva comunque qui diritto ad una pubblica udienza.

Davanti alla Corte Suprema, infatti, la pubblica udienza non era ammessa e il processo si poteva basare solo su documenti.

E’ chiaro che per un imprenditore (in particolare straniero) incappare in un accertamento fiscale era entrare in un girone infernale senza difese.

E’ chiaro allora come anche quella che può sembrare una nicchia tecnica (sistema processuale tributario), se non regolata da norme trasparenti, può diventare un serio ostacolo allo sviluppo economico, costituendo un disincentivo agli investimenti, soprattutto stranieri.

La proposta di redigere uno specifico Codice sul processo tributario e di costituire una vera e propria Tax Court, che prendesse il posto dell’Independent Review Board e i cui membri fossero giudici indipendenti e professionali rappresentava dunque senz’altro un tassello importante in vista di un contesto di sicurezza economica e sarebbe potuta anche essere oggetto di un progetto Cimic.

In tale progetto la Tax Court sarebbe così diventata una Corte specializzata, come peraltro previsto anche dall’articolo 103 della Costituzione del Kosovo e il processo tributario sarebbe così stato finalmente caratterizzato da una sua specifica autonomia, anche normativa, con una sola fase amministrativa (davanti all’Appeal Division of Tak) e due fasi giudiziarie davanti a due differenti Corti (Tax Court e Supreme Court).

Tale proposta era inoltre in linea con il modello comunitario (anche in vista della futura integrazione) e in linea con i principi tipici del giusto processo, quali quelli dell’uguaglianza delle parti davanti al giudice, dell’imparzialità del giudice e del principio del contraddittorio.

A dimostrazione di quanto le regole siano importanti e del loro ruolo fondamentale come tasselli di evoluzione non solo normativa ma anche culturale, anche oltre i solo apparenti ambiti tecnici, nella riformulazione delle linee guida del sistema processuale tributario si sarebbe dovuto inoltre tenere conto anche dell’articolo 6 della Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, il quale stabilisce che, nella determinazione giudiziaria dei propri diritti, ad ognuno deve essere garantita una giusta e pubblica udienza davanti un tribunale indipendente ed imparziale.

Anche da questi diritti passerà del resto il lasciapassare al futuro ingresso anche della Repubblica del Kosovo nella Comunità Europea.

E anche da questi diritti deve essere garantita la sicurezza economica del Paese e degli Stati che a quel Paese guardano con interesse, come appunto anche l’Italia.

Giovambattista Palumbo, è Capo team legale di un ufficio operativo dell’Agenzia delle Entrate e abilitato all’esercizio della professione di Avvocato. Nel 2008 e nel 2012 ha partecipato a Missioni della Commissione Europea, per la ricostruzione del sistema fiscale processuale in Kosovo e per l’armonizzazione comunitaria della legge Iva in Serbia. Nel 2011 è stato nominato consulente della Commissione bicamerale sull’Anagrafe Tributaria. A partire dal 2003 svolge un’intensa attività pubblicistica, sia attraverso la pubblicazione di articoli su Riviste specializzate, sia attraverso la pubblicazione di diversi libri con varie Case Editrici. Ufficiale della Riserva Selezionata dell’Esercito ha partecipato alla predisposizione di progetti di riforma dei Codici penali militari e della procedura di dismissione del patrimonio immobiliare della Difesa.

 

 

 

 

 

 

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Smart Defence e CIMIC: la nuova sfida per le forze armate

Guest post by Giovambattista Palumbo*

L’Alleanza atlantica è ancora oggi tutt’altro che anacronistica.

Il riarmo della Russia, la sua annessione della Crimea e il perseguimento della cosiddetta dottrina Medvedev (il diritto-dovere di Mosca di intervenire a favore delle minoranze russe minacciate in altri Paesi) hanno mutato necessariamente la geostrategia atlantica. La Nato dunque deve adattarsi alle evoluzioni della politica internazionale.

Oggi la Nato si trova infatti di fronte a nuove sfide: minacce alla sicurezza informatica, crisi umanitarie, sfide nello spazio, energy security e il perseguimento del principio del “responsability to protect”, già fondamento giuridico per l’intervento in Libia. E la vera sfida è rappresentata senz’altro dalla priorità di arrivare alla realizzazione di quella “smart defence”[1] di cui si parla ormai da anni e di cui si è discusso anche durante tutti gli ultimi e più recenti summit Nato.

Il concetto di smart defence implica del resto una riorganizzazione di tutti gli asset Nato, sulla base delle risorse (effettivamente) disponibili dei singoli Stati e degli interessi condivisi. Le risorse finanziarie, come noto, sono infatti limitate. Ed oggi lo sono ancora di più.  A fronte del 4,8% di PIL riservato dagli USA alla Difesa, abbiamo una media europea dell’1,29% e l’Italia si attesta allo 0,87%.

E’ dunque oggi necessaria una pianificazione delle capacità militari, basata sulla cooperazione tra i paesi membri della Nato e la messa in comune di risorse nazionali per generare più efficaci sinergie (il cosiddetto pooling and sharing) e la specializzazione degli strumenti militari nazionali. In particolare nel campo della Difesa, poi, la spesa pubblica non strettamente necessaria è attualmente alquanto “impopolare”.

Se poi è vero che, storicamente, gli Stati Uniti hanno sempre sostenuto e finanziato la Nato in modo superiore a chiunque altro, è però anche vero che, oggi, gli Usa, sia per motivi economici che politici, non sono più disponibili a sostenere un tale impegno finanziario.

Il problema è dunque essenzialmente europeo ed è per questo giustamente oggetto di attenzione da parte dell’Agenzia europea di difesa (European Defence Agency – EDA), come dimostrato, per esempio, dalla creazione di un battlelab europeo per il contrasto agli IED. La Smart defence quindi, intesa come razionalizzazione ed un più accorto dispendio di energie e risorse individuali e collettive, attraverso la valorizzazione delle eccellenze nazionali, può trasformarsi da problema in occasione.

E per fare ciò deve essere chiaro che, prima della pianificazione del bilancio, è necessaria la condivisione dell’obiettivo politico- strategico. E il 2014 rappresenta senz’altro un anno cruciale per la ridefinizione di assetti e leadership.

In tale contesto, quindi, cosa può offrire il modello italiano? Sicuramente l’esperienza nel peacekeeping e nel Cimic. All’interno della cosiddetta Civil and military cooperation (Cimic) è dimostrata infatti l’efficacia della nostra metodologia. L’approccio italiano al Cimic, dunque, potrebbe rappresentare davvero uno dei contributi italiani fondamentali, peraltro davvero a basso costo, alla smart defence Nato.

A livello operativo, infatti, il CIMIC supporta nelle missioni internazionali (e tanti ancora sono i fronti aperti a cui le Forze Armate italiane stanno partecipando), una vasta gamma d’attività, tra cui: la comunicazione, lo scambio d’informazioni, il coordinamento e la stipula di accordi. La vera difficoltà (e il campo in cui sono possibili margini di miglioramento) consiste nel realizzare un efficace coordinamento tra forze militari, organismi politici, diplomatici e amministrativi, e le agenzie umanitarie.

La base di partenza consiste quindi nel comprendere la diversa natura degli obiettivi perseguiti dalle organizzazioni civili rispetto a quelli delle forze militari. Laddove, peraltro, ogni ONG è a sua volta caratterizzata da una propria cultura organizzativa e da diversità nazionali, professionali e istituzionali[2].

Nonostante queste differenze, ci sono comunque aspetti e caratteristiche che gli attori sia civili che militari devono avere. Principi comuni quali: sensibilità culturale verso usi e costumi e tradizioni locali, condivisione delle responsabilità, trasparenza, consenso e comunicazione efficiente. Anche gli attori umanitari civili, per conto loro, devono del resto superare, a volte, la loro incapacità a capire i meccanismi interni della struttura militare.

Una cosa è certa: entrambe le parti, militari e civili, devono essere equamente integrate nella missione. E in questo contesto la via italiana al peacekeeping mostra che i militari italiani hanno abilità, competenze e specificità che possono e devono essere valorizzate in funzione della smart defence Nato. I militari italiani si sono dimostrati infatti tra i più adatti ad operare nelle crisi complesse, distinguendosi per la capacità di trattativa e di negoziato con le parti coinvolte.

Altri elementi salienti, già tipici della “via italiana” al peacekeeping e comunque da valorizzare in funzione di smart defence sono:

  •  l’impiego di risorse umane e materiali commisurate alle necessità;
  •  la flessibilità ed adattabilità del meccanismo decisionale;
  •  la capacità di trattativa e di negoziato per promuovere il dialogo tra le parti in conflitto;
  •  l’importanza crescente del CIMIC e del ruolo dei civili.

Ed è proprio questo ultimo aspetto su cui è interessante appuntare l’attenzione.

La dottrina della NATO prevede infatti il coordinamento dei rapporti civili e militari lungo tutte le fasi di un conflitto. La NATO mette in atto il CIMIC come supporto ad un’azione militare, in modo che il Comandante possa interfacciarsi con tutti gli elementi civili presenti sul campo e questi vengano compresi nella pianificazione.

I comandanti ai diversi livelli sono del resto responsabili dell’implementazione del CIMIC, perseguendo la unity of efforts, anche al fine di avere una chiara comprensione di come l’ambiente civile influisca sulle operazioni militari e viceversa. Le risorse militari, sia umane che finanziarie, del resto, non dovrebbero essere utilizzate per lo svolgimento di compiti che non sono militari. Le parole chiave sono dunque selezione e concentrazione. Ed essendo le risorse per il CIMIC limitate, queste devono essere utilizzate per i compiti di priorità maggiore.

I Comandanti non possono (e non debbono) essere onniscienti. Per questo il Cimic si potrà avvalere degli Ufficiali della Riserva selezionata, giusto equilibrio tra competenze civili e modus agendi militare. E quindi, avvocati per la valutazione degli obblighi legali e delle questioni di diritto internazionale. Architetti ed ingegneri per la costruzione di infrastrutture (necessarie alla missione). Ed ogni altra professionalità di cui ci sia bisogno.

E dunque: selezione degli obiettivi, concentrazione delle risorse nel perseguimento degli effetti a maggiore impatto, competenza specialistica al servizio della missione. E ancora non basta. Sensibilità culturale verso i costumi, tradizioni e modi di vita locali. Capacità di stabilire, mantenere e rafforzare i rapporti tra civili e militari. Condivisione di obiettivi comuni al fine di condividere le responsabilità, assicurandosi la cooperazione volontaria delle organizzazioni civili con cui interagiscono le forze alleate. I compiti e le attività del CIMIC devono essere infine trasparenti, in modo da guadagnare la fiducia e la stima dell’ambiente civile. Il tutto con un sistema di comunicazione efficace con le autorità, le agenzie, le organizzazioni e la popolazione civile, al fine di mantenere il consenso e la collaborazione.

Insomma, obiettivi non da poco, in cui però le Forze Armate italiane sono già “maestre”.

[1] Il concetto di “smart defence” potrebbe essere tradotto in “difesa razionalizzata”.

[2] Tra gli aspetti distintivi che caratterizzano le ONG anche il fatto di lavorare attraverso un sistema di relazioni e di rete, coordinato a livello mondiale, continentale, nazionale e locale.

*Giovambattista Palumbo, è Capo team legale di un ufficio operativo dell’Agenzia delle Entrate e abilitato all’esercizio della professione di Avvocato. Nel 2008 e nel 2012 ha partecipato a Missioni della Commissione Europea, per la ricostruzione del sistema fiscale processuale in Kosovo e per l’armonizzazione comunitaria della legge Iva in Serbia. Nel 2011 è stato nominato consulente della Commissione bicamerale sull’Anagrafe Tributaria. A partire dal 2003 svolge un’intensa attività pubblicistica, sia attraverso la pubblicazione di articoli su Riviste specializzate, sia attraverso la pubblicazione di diversi libri con varie Case Editrici. Ufficiale della Riserva Selezionata dell’Esercito ha partecipato alla predisposizione di progetti di riforma dei Codici penali militari e della procedura di dismissione del patrimonio immobiliare della Difesa.

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Cooperazione civile-militare. Un dibattito controverso

(Nato)

I prossimi giorni Venus in Arms ospiterà una serie di guest post che affronteranno lo spinoso e controverso tema della  cooperazione civile-militare. Un argomento che attira sempre più l’attenzione internazionale ma sembra rimanere avvolto nella nebbia del disinteresse nostrano per le questioni della difesa.

La discussione promossa da Venus in Arms accoglierà pareri diversi (se non opposti) attraverso contributi di esperti e di attori che lavorano da anni sul campo. L’obiettivo è indagare un tema, analizzato spesso superficialmente, fornendo prospettive distinte. Angoli di lettura che provengano da soggetti ed esperienze differenti. Non necessariamente per arrivare alla composizione delle diverse posizioni ma per porre in risalto la pluralità delle opinioni in uno scenario avaro di riflessione ed approfondimento.

Nelle missioni militari contemporanee è emersa con sempre più evidenza la volontà da parte delle forze armate occidentali di combinare la componente militare a quella politica, sociale ed economica. Le forze armate, in particolare quelle italiane, sono state impegnate da decenni in operazioni multidimensionali, da interventi di emergenza a missioni di peace-building. Nella operazioni di controinsorgenza, per esempio, la necessità è quella di conquistare “i cuori e le menti” della popolazione civile. Pertanto le attività di sviluppo sono decisive come quelle militari. Progetti volti a migliorare la qualità della vita del contesto di intervento sono una parte consistente dei task svolti sul terreno. Ciò ha portato ad una crescita significativa dell’attenzione sul tema (e delle risorse) destinate ad incrementare efficacia ed efficienza della cooperazione tra attori civili e militari. In tal senso, le attività “CIMIC” hanno rappresentato sempre di più un tratto distintivo delle operazioni nazionali in teatri di crisi.

Ma attorno alla natura, alla struttura e agli scopi della cooperazione civile-militare si è alimentato un controverso dibattito.  Aldilà della esausta e stucchevole retorica delle “missioni di pace” occorre approfondire l’argomento poiché le forze armate non si tramutate improvvisamente “operatori sociali”. La realtà è ben più complessa.

Quali sono i soggetti coinvolti in tali attività? Qual è il loro scopo? Conquistare il consenso della popolazione civile al fine di “vincere” o semplicemente assistere e aiutare? Si tratta della medesima cosa?  Che livello di interazione e collaborazione sussiste tra ONG, associazioni e forze armate? Le operazioni in Iraq, Libano e Afghanistan sembrano fornire un quadro diverso rispetto a tali quesiti. Esiste allora un “approccio nazionale” in materia?

Molti soggetti della cooperazione, in un contesto di crescenti tagli alle risorse, hanno ritenuto necessario mantenere una netta distinzione tra attività di aiuto allo sviluppo e operazioni militari. La nuova legge sulla cooperazione, che apre al ruolo di attori privati, sottolinea la separazione tra cooperazione allo sviluppo e interventi militari. Ma i confini tra i due ambiti, alla luce della natura delle operazioni contemporanee, appaiono ancora labili in assenza di riflessioni adeguate che permettano di comprendere l’evoluzione futura di questa relazione.

Le forze armate si devono dotare unicamente di strumenti propri? La relazione tra componenti civili e militari rappresenta un valore aggiunto per raggiungere il fine della missione o può divenire controproducente in un’ottica di sviluppo? Qual è il rapporto tra cultura militare e cultura della cooperazione in Italia?

Nei prossimi giorni Venus in Arms tenterà di fornire alcuni spunti per la discussione. Con contributi in inglese e in italiano.

Lo scopo del blog è alimentare il dibatto sulla difesa da prospettive diverse. Ulteriori contributi esterni sul tema sono quindi ben accetti.

Potete inviare il vostro contributo qui.

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