Uno spettro si aggira per l’Italia: la cultura strategica

Dopo anni, se non decenni, di pressoché generalizzata indifferenza, i temi della difesa appaiono con frequenza al centro del dibattito. La discussione, sebbene focalizzata sulla dimensione economica e finanziaria dei programmi di armamento (come i famigerati F-35), ha comunque acquisito rilevanza nei media e nelle istituzioni, permettendo di aprire una sorta di “finestra di opportunità” su argomenti perlopiù sconosciuti al grande pubblico. Gradualmente appare sempre più evidente come la riflessione strategica nazionale debba affrontare un complessivo processo di revisione della futura struttura della difesa. La volontà politica del governo di elaborare entro la fine dell’anno un nuovo Libro Bianco della Difesa è la più concreta testimonianza di questa presa di coscienza. Al tempo stesso, la recente indagine conoscitiva sui sistemi d’arma della Commissione Difesa (qui il testo finale) rappresenta uno sforzo importante compiuto dal Parlamento verso un maggiore coinvolgimento e una diversa consapevolezza da parte del ramo legislativo. Per quanto incentrata sul tema delle acquisizioni, e dettata perlopiù da una logica “economica” (per un’analisi critica si veda qui), il processo intrapreso negli ultimi mesi da parte della Commissione è stato comunque rilevante, dato il pregevole sforzo di approfondimento. Si tratta certo di qualcosa di assolutamente normale e dovuto per una Commissione Difesa ma, come ben sappiamo, il contesto storico, politico e culturale del nostro paese in materia di sicurezza e difesa ha reso la normalità una conquista.

In uno scenario segnato da un’attenzione esclusiva alla contingenza e al brevissimo periodo, la crescente volontà di promuovere un dibattito più ampio si accompagna al generalizzato (e giustificato) richiamo ad un aspetto drammaticamente carente nella riflessione sulla difesa: la “cultura strategica”. Come è stato ribadito più volte in recenti convegni e seminari, occorre sviluppare quanto prima una condivisa cultura strategica con la quale poter affrontare i temi della difesa senza farsi prendere ostaggio dalle necessità del momento. Spesso inascoltate, le (poche) persone che da anni si occupano di questi argomenti ripetono quanto sia fondamentale acquisire un linguaggio comune, svincolato dalla perdurante strumentalità e superficialità. L’ex Ministro della Difesa Arturo Parisi aveva individuato nella mancanza di ciò che aveva chiamato “cultura della difesa” il limite principale del dibattito nazionale in materia.

Ma cosa intendiamo quando si parla di “strategic culture”?

Lo studioso americano Jack Snyder introdusse nel 1977 l’espressione “cultura strategica” come strumento per interpretare la dottrina dell’Unione Sovietica. Secondo un altro politologo americano, Steven Rosen, il concetto stesso di cultura strategica è emerso per tentare di spiegare il diverso comportamento militare tra culture europee ed extra-europee, con particolare riferimento alla complessa decisione di andare o meno in guerra e al modo di combattere. Il conflitto in Vietnam favorì lo sviluppo di nuovi approcci che tenessero conto dei fattori culturali, avendo reso visibili le conseguenze nefaste di visioni etnocentriche.

La cultura strategica può essere definita come la lente interpretativa con la quale vengono filtrati gli eventi connessi all’uso dello strumento militare per fini politici.  Identità e contesto culturale rappresentano fattori-chiave per comprendere le politiche di difesa dei paesi.  Lo stesso Clausewitz già attribuiva un peso considerevole a elementi di tipo non-materiale per spiegare la guerra, primo fra tutti il morale dell’avversario. Sebbene abbia acquisito un ruolo crescente all’interno dello studio delle relazioni internazionali negli ultimi decenni, il concetto di cultura strategica rimane tuttavia controverso.

Una prima generazione di autori, come Snyder e Colin Gray, si è concentrata su fattori quali geografia, esperienze storiche e sistema politico per comprendere la cultura strategica. Una seconda generazione di studi concepisce la “strategic culture” come un prodotto dell’esperienza storica, veicolata però in modo funzionale agli interessi delle élite politiche e militari. Una terza generazione di autori, infine, affida alla cultura un potere esplicativo parzialmente indipendente dalle preferenze degli attori. Alistair Johnston, per esempio, reputa la cultura strategica come un “ideational milieu which limits behavioral choices”, ovvero un sintema di simboli (strutture argomentative, analogie, metafore) che stabilisce le preferenze strategiche in merito al ruolo della forza negli affari internazionali.

Sono quindi numerose le distinte concezioni di “strategic culture” presenti in letteratura e manca tuttora una definizione condivisa. La cultura strategica deve essere interpretata come causa diretta o come elemento che contribuisce a definire il contesto di azioni e decisioni? Gli autori della “prima generazione” rivendicano l’impossibilità nel distinguere il contesto culturale, inteso come persistenza di idee, attitudini e tradizioni (che non sono osservabili oggettivamente, poiché inscindibili da chi le esamina) ed il comportamento. Secondo Gray, la cultura strategica è quindi un “set of attitudes, beliefs and procedures that a community learns, teaches and practices”.

Aldilà al complesso rapporto tra cultura e comportamento, altro tema essenziale è quello del cambiamento. Il mutamento delle condizioni oggettive di un paese può trasformare il sistema culturale, modificando gli schemi interpretativi e normativi degli attori. Una cultura strategica sedimentata nel tempo e condivisa dagli attori-chiave all’interno della società, si trasformerà però lentamente e con difficoltà. Élite “socializzate” all’interno di una data cultura strategica si allontaneranno a fatica dal discorso strategico prevalente costruito attorni a valori ampiamente condivisi. Eventi di particolare rilevanza che alterano lo scenario internazionale possono però contribuire a modificare le scelte politiche e atteggiamenti culturali in materia di difesa. I codici interpretativi con i quali viene definita ed affrontata la realtà esterna possono quindi mutare poiché non più adeguati.  La fine della Guerra Fredda, per esempio, ha rappresentato uno shock in termini di cambiamento al quale gli attori nazionali, quali l’Italia, hanno dovuto fare fronte.

Proprio in relazione al tema del cambiamento, recenti studi (qui, qui e qui) hanno messo in evidenza la più grande contraddizione che riguarda la politica di difesa italiana. A fronte della considerevole trasformazione avvenuta dopo la fine dell’epoca bipolare (rinnovato attivismo militare, riforme del modello di difesa e trasformazione delle strutture) la cultura strategica nazionale è rimasta ancorata ai valori di riferimento della Guerra Fredda, ponendo la “pace”, l’”umanitarismo” e il “multilateralismo” come lenti interpretative principali della politica di difesa italiana. Il problema, come tali ricerche hanno dimostrato, è la superficialità di questi riferimenti concettuali, la loro strumentalità (si pensi alla differenza tra il complesso sistema valoriale del pacifismo e la stanca retorica delle “missioni di pace”). In altre parole, è ancora carente (per ragioni storiche, politiche e culturali) un linguaggio comune con il quale affrontare i temi della difesa, andando oltre la superficialità e le contingenze. La limitata produzione di documenti strategici (l’ultimo Libro Bianco è del 2002), è solo una delle più evidenti testimonianze di questa grave mancanza.

Oggi, di fronte alla necessità impellente di trasformazione delle forze armate e di revisione del modello di difesa nazionale, l’esigenza di una condivisa cultura strategica, interpretata come base di una riflessione approfondita un materia, appare lampante. Ma questo processo di acquisizione non può essere immediato, e passa in primis dal contesto educativo (dove siamo drammaticamente indietro su tali argomenti). È quindi troppo tardi? Crediamo di no. La presenza di occasioni di discussione e confronto, dal parlamento ai (vecchi e nuovi) media, è il primo passo necessario per alimentare un dibattito adeguato e consapevole. Certo, rispetto ad altri paesi siamo all’età della pietra, ma vogliamo vedere nei recenti segnali degli aspetti positivi. Un po’ come le serie televisive italiane. Siamo anni luce lontano dalla qualità di capolavori come  “The Sopranos” o “House of Cards”, ma “Romanzo Criminale” è comunque un passo avanti rispetto a “Don Matteo 5” (con tutto il rispetto per il glorioso passato di Mario Girotti, noto ai più come Terence Hill).

A fronte di questo velato ottimismo si percepiscono però due grandi rischi all’orizzonte.

Il primo è che, a fronte della complessità del compito che grava sui decision-makers, e alla ribalta mediatica degli elementi “economici” del dibattito, si rinunci a un vero approfondimento, si opti esclusivamente per la propaganda e si eviti ogni tentativo di acquisire una solida e più ampia consapevolezza sui temi della difesa. Il secondo rischio è quello opposto. Data la mancanza attuale di cultura strategica, proprio per evitare strumentalizzazioni, populismo e propaganda, la tentazione potrebbe essere quella di promuovere un dibattito chiuso, ristretto ed esclusivo.

A fronte di questi pericoli, riteniamo che solo una discussione inclusiva, lunga e complessa, possa far progredire davvero lo stato della cultura strategica italiana. Non attraverso l’omogeneizzazione dei punti di vista ma grazie al confronto vero e approfondito si può garantire quel linguaggio comune con il quale affrontare i temi della difesa e della sicurezza. Utopia? Beh, vale comunque la pena tentare. Altre occasioni per rimediare non ce ne saranno.

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Spending Review della Difesa: i numeri di Cottarelli

Mercoledì 23 Aprile, le Commissioni riunite di Difesa di Camera e Senato hanno svolto l’audizione del Commissario straordinario del Governo per la revisione della spesa pubblica, Carlo Cottarelli, sul processo di spending review. Un argomento sempre “caldo” nel dibattito attuale, anche alla luce delle recenti indiscrezioni circa il possibile dimezzamento dell’acquisto dei controversi caccia F-35.

L’audizione del Commissario Cottarelli ha riservato diversi spunti interessanti per la discussione, che si auspica possa essere la più ampia e trasparente possibile, soprattutto in vista dell’elaborazione del nuovo Libro Bianco.

Come giustamente ricordato dalla Rivista Italiana Difesa, la speranza è quella di avviare, per la prima volta, “un grande dibattito nel nostro Paese sui temi della politica di sicurezza e difesa”. Da tempo poi molti invocano una maggiore certezza delle risorse finanziarie nel medio-lungo periodo attraverso una programmazione meno estemporanea (un “piano quinquennale”?).

Quali sono allora gli elementi rilevanti dell’audizione di Cottarelli (qui il video) e degli interventi successivi in Commissione? In primo luogo i numeri.

Al fine di capire “quanto” spende l’Italia per la Difesa, il Commissario confronta la spesa nazionale con quella dei principali paesi Euro. Una comparazione che attiene alla Funzione Difesa e al complesso delle spese e non valuta specifici programmi d’investimento. Cottarelli indica quattro aspetti preliminari che dobbiamo considerare per confrontare adeguatamente la spesa italiana con quella internazionale:

  1. “Depurare i dati”: Nell’analisi di Cottarelli le spese per la Difesa del 20013 non comprendono le voci relative ai Carabinieri ma considerano sia i costi per le missioni internazionali sia il budget per i programmi militari del Mise. La cifra relativa al 2013 risulta allora di 18 – 18,5 miliardi di euro. L’1 – 1,15% del PIL. (Aldilà dei numeri, l’audizione conferma la necessità fondamentale di disaggregare i dati per uno studio approfondito delle spese della Difesa e anche di una sua prospettiva comparata. Per un approfondimento si veda qui)
  2. “I vincoli”. Se confrontiamo diversi paesi dobbiamo tenere in considerazione i vincoli di bilancio che ogni nazione si trova ad avere. In altre parole, cosa ognuno si “può permettere”. La spesa per interessi in Italia è più alta del 2,5% rispetto a quella degli altri paesi considerati. Senza parlare del debito pubblico. Lo spazio per altre forme di spesa primaria è di conseguenza assai limitato.
  3. “Riduzione generalizzata della spesa primaria”. Anche gli altri paesi stanno attuando processi (significativi) di riduzione della spesa. Quindi il confronto avviene con una realtà non statica ma in “movimento”. Un processo metodologicamente complesso.
  4. “Il PIL potenziale”. Il prodotto interno lordo italiano è generalmente più basso di quello degli altri paesi analizzati, a causa della stringente crisi economica. Ciò naturalmente, anche in ottica futura, ha un peso considerevole per lo studio del bilancio.

Tenendo in considerazione tutti questi fattori, Cottarelli arriva a individuare un “benchmark di spesa” con il quale confrontarsi dello 0,9%. Un dato inferiore a quello sopra indicato dell’1,15%. Diversamente da una visione corrente, quindi, ci sarebbe una fetta (di circa lo 0,2%, circa 3 miliardi di euro) da ridurre per quanto riguarda la Funzione Difesa.

In altre parole, quella che viene chiamata “spesa benchmark area Euro” è di fatto più bassa di quella italiana. È questa differenza (lo 0,2% appunto) che il Commissario suggerisce di tagliare (nella prospettiva triennale con la quale si muove Cottarelli). Ricordando, tra l’altro, che la Legge di Revisione dello Strumento Militare n.244 (la quale opportunamente propone un modello di ripartizione della Funzione Difesa con 50% personale,  25% esercizio e 25% investimenti) non comporta risparmi (ciò che sarà necessariamente ridotto dalla esorbitante voce del personale dovrà essere “reinvestito” nelle altre voci). Insomma, la spazio per tagliare ci sarebbe. Non sono state indicate strade precise da intraprendere ma solo numeri. Su questi, una opportuna nota a margine. L’analisi di Cottarelli si limita all’area Euro e non comprende quindi la Gran Bretagna (un caso che avrebbe certamente influenzato le cifre finali). Uno studio comparato molto parziale, dunque, rispetto ad un tema delicato e dove i confronti devono tener conto di molti fattori idiosincratici.

Oltre ai dati, due aspetti emergono infine dal dibattito in Parlamento. Il primo riguarda il percorso, quasi parallelo, che sembrano compiere Governo e Commissione Difesa. Quest’ultima da molti mesi ha avviato un’indagine conoscitiva dei sistemi d’arma (le cui conclusioni saranno pubblicate a breve) e promosso la partecipazione di molti soggetti alla discussione. Un approccio lodevole che dovrebbe essere considerato come base di partenza per il dibatto nazionale in vista del Libro Bianco. È un peccato che la Commissione non sia stata coinvolta prima della recente decisione del governo (ma non ancora tradottasi in Decreto Legge) di ridurre di circa 400 milioni gli investimenti pluriennali (non è ancora dato sapere quali in dettaglio, a parte, probabilmente, un lotto di F-35). Osservazioni, analisi e commenti fin qui prodotti sarebbero potuti essere utili. La speranza è che lo siano almeno per il futuro Libro Bianco.

Il secondo e ultimo aspetto che emerge dalla discussione attiene alla difficile distinzione tra “pareri tecnici” e “scelte politiche”. Cottarelli ha più volte ribadito che sarà la politica a decidere come ripartire le voci di spesa in relazione a obiettivi e priorità (e qui ritorna centrale proprio il Libro Bianco). Ma molti dei quesiti posti dai politici in Commissione richiedevano al Commissario pareri chiaramente…politici (dal giudizio su Mare Nostrum al tipo di programma da tagliare fino addirittura al tipo di Modello di Difesa migliore da adottare).

Forse la via migliore per superare questi fraintendimenti è quella di smettere di considerare quasi un insulto il termine “ideologico”, sinonimo spesso di partigiano o estremista. Al contrario, un trasparente confronto tra diversi sistemi valoriali e di credenze rafforzerebbe il dibattito stesso, approfondendolo. Ma questa è solo un’ipotesi.

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