Il potere aereo e l’Italia: un volume e un convegno allo IAI

Guest Post by Carolina de Simone*

L’Istituto Affari Internazionali ha di recente presentato durante una conferenza a Roma i risultati dello studio“Il ruolo dei velivoli da combattimento italiani nelle missioni internazionali: trend e necessità”, che sarà disponibile sul sito dello IAI in versione integrale nei prossimi giorni. Il team di ricerca del programma Sicurezza e Difesa dello IAI ha affrontato il tema dell’impiego della componente aerea nelle MOOTW (Military Operations Other Than War), più comunemente note come “missioni internazionali”, nelle quali l’Italia è stata impegnata dalla fine del confronto bipolare.

Il principale obiettivo dello studio è esaminare le esigenze operative delle forze armate italiane in materia di velivoli da combattimento nei prossimi anni (2015-2025), a partire dall’analisi delle tendenze recenti, e di comprendere come soddisfarle nella maniera più efficace e finanziariamente sostenibile. L’Aeronautica e la Marina militare in particolare dovranno infatti procedere nei prossimi anni alla dismissione e alla sostituzione di una parte significativa dell’attuale flotta di velivoli, a causa della progressiva obsolescenza dei mezzi oggi in dotazione. A sua volta, la ricerca si inserisce nel contesto di un più ampio tentativo di incoraggiare in Italia il dibattito sui temi della difesa, colmando in questo modo lo scarto tra il livello operativo e quello della decisione politica e del dibattito pubblico, che si manifesta specialmente in occasione del riaccendersi del confronto politico su alcuni dossier, come avvenuto di recente nel caso della discussione sull’opportunità o meno di confermare gli impegni sottoscritti ormai diversi anni fa dal paese nel quadro del programma F-35, e ribaditi nel corso degli anni da maggioranze politiche di diverso colore.

In apertura lo studio passa in rassegna le principali operazioni nelle quali l’Italia ha impiegato le proprie capacità aeree negli ultimi ventiquattro anni (Iraq 1990-1991, Bosnia-Erzegovina 1993-1998, Kosovo 1999, Afghanistan 2001-2014, Libia 2011), schierando oltre 100 velivoli tra cui Tornado, AMX, F-104, AV-8B, F-16 ed Eurofighter, e realizzando più di 13.000 sortite, per un totale di circa 36.000 ore di volo. A testimonianza dell’elevato grado di integrazione del paese nell’ONU e nell’Alleanza Atlantica, gli autori sottolineano come l’utilizzo dei velivoli abbia avuto luogo nell’90% dei casi in operazioni organizzate con l’avallo del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, e nell’ nell’80% delle circostanze nell’ambito di una catena di comando e controllo NATO.

Dopo una breve disamina dei fondamenti e dell’evoluzione della dottrina del cosiddetto “potere aereo” alla luce delle recenti necessità operative, lo studio si concentra su due scenari immaginari di possibile impiego futuro di velivoli da combattimento, relativi rispettivamente alla creazione e al mantenimento di una “no-fly-zone” a protezione della popolazione civile, e alla fornitura di supporto aereo ad operazioni di terra, al fine di individuare quali siano le esigenze future delle forze armate italiane. Entrambe le ipotesi di impiego sono riconducibili a possibili crisi in aree geografiche di interesse per l’Italia, ad esempio il Nordafrica, il Mediterraneo orientale e il Medio Oriente.

Al termine di questo esercizio, gli autori procedono poi con la formulazione di quattro quesiti sulle quali le autorità politiche e militari dovrebbero interrogarsi. Il primo è volto a comprendere se la partecipazione italiana alle missioni – anche attraverso la componente aerea – tuteli gli interessi nazionali. In base allo studio, benchè naturalmente non sia agevole fornire una risposta univoca a tale interrogativo, l’impegno profuso dal paese ha contribuito a soddisfare gli interessi del paese sia in maniera diretta, come avvenuto in occasione delle operazioni di stabilizzazione degli anni ’90 nei Balcani occidentali, un’area di crisi nelle immediate vicinanze dei confini italiani, sia in modo indiretto, come nel caso della partecipazione alla missione in Afghanistan, che ha rappresentato secondo gli autori un investimento in una sorta di “polizza di assicurazione” NATO per la sicurezza nazionale utilizzabile in futuro, qualora il quadro della sicurezza internazionale dovesse sensibilmente mutare. Inoltre, il contributo italiano alle missioni internazionali ha permesso all’Italia di accumulare gradualmente un certo capitale politico e di credibilità, utile a sostenere le priorità della politica estera di Roma sia all’interno delle organizzazioni internazionali che al di là di queste ultime.

Al secondo interrogativo, finalizzato ad individuare il tipo di capacità aeree di cui necessiti l’Italia per poter continuare a prendere parte alle missioni internazionali – una volta stabilito che queste ultime siano effettivamente funzionali al perseguimento delle priorità di politica estera del paese – la ricerca risponde individuando cinque elementi fondamentali di cui la componente aerea deve disporre: interoperabilità con gli alleati, capacità net-centriche, bassa osservabilità, munizionamento di precisione per ridurre i danni collaterali ed elevata deployability, ossia la possibilità di proiettare le forze aeree oltre il territorio nazionale a distanza strategica.

In riferimento alla terza domanda, che mira a vagliare le opzioni di procurement disponibili per dotarsi delle capacità richieste, preso atto dell’attuale impraticabilità, in primis politica,  di un’iniziativa a livello europeo finalizzata alla realizzazione di un aereo di quinta ed ultima generazione, i ricercatori dello IAI provano ad esaminare l’ipotesi di una trasformazione dell’attuale Eurofighter, un velivolo concepito alla fine degli anni ’80 per altre funzioni. Svilupparne una versione da attacco al suolo che possa garantire prestazioni in linea con quelle dei cacciabombardieri di quinta generazione comporterebbe però oggi per i paesi europei un investimento ingente e poco conveniente in ragione dell’assenza di economie di scala, peraltro in un arco temporale di molti anni.

L’unica opzione realisticamente percorribile in Italia al momento, secondo lo studio, è dunque quella di continuare a partecipare al programma di acquisizione degli aerei F-35. Il progetto presenta senza dubbio dei punti critici: alcuni dei problemi tecnici riscontrati sono realmente fondati, ma costituiscono probabilmente delle difficoltà proprie di ogni progetto ad alto contenuto tecnologico, che vengono solitamente trattate e risolte in sede di attività di sviluppo e collaudo. Inoltre, il programma solleva anche altre questioni, quali ad esempio quella dello scarso trasferimento della tecnologia più avanzata dagli Stati Uniti agli altri partner, o della tipologia contrattuale prevista per la stipula degli accordi con i fornitori.

Tuttavia, gli aspetti positivi sembrano nel complesso superare i punti deboli del progetto. Tra questi ultimi vi sono per esempio l’interoperabilità, assicurata dalla presenza nel programma di altri 12 paesi partner, di cui 7 membri NATO, la net-centricità e la bassa osservabilità, garantite dal fatto che l’aereo sia stato concepito alla fine degli anni ’90 già come velivolo di quinta generazione, ed un maggiore livello di deployability. Infine, un altro vantaggio legato al programma è il significativo ritorno tecnologico per l’industria italiana dell’aerospazio e difesa, non solo per le grandi imprese, ma anche per le piccole e medie e l’indotto, nonché naturalmente per lo stabilimento FACO di Cameri (Novara), che sarebbe impossibile garantire in altro modo – la ricerca, peraltro, dedica agli aspetti industriali uno specifico capitolo.

Infine, il quarto quesito mira a valutare se sia preferibile acquistare F-35 “chiavi in mano” oppure partecipare al programma multinazionale di acquisizione: in base all’analisi contenuta nello studio, la seconda opzione risulta più vantaggiosa. Prendere parte al progetto sin dalle fasi iniziali consente al paese di ricevere ulteriori garanzie sulla possibilità di disporre effettivamente dei velivoli in tempo utile per sostituire la flotta precedente (evitando così costi aggiuntivi di leasing di assetti da altri paesi, ai quali l’Italia ha dovuto fare ricorso in passato), di aumentare le capacità di modificare ed aggiornare l’aereo in base alle proprie necessità, e ai piloti italiani di iniziare il prima possibile l’addestramento congiunto con gli altri equipaggi, guadagnandone così in fatto di interoperabilità. A fronte di oneri finanziari iniziali più elevati, connessi alle attività di ricerca e sviluppo e agli investimenti nella costruzione dell’impianto di Cameri, infatti, l’Italia potrebbe beneficiare in futuro del fatto di poter contare su un sito già attrezzato per le attività di manutenzione, riparazione e aggiornamento per dei velivoli con un ciclo di vita operativo stimato di circa 35-40 anni. Da ultimo, far parte di un progetto multinazionale permette all’Italia di rafforzare i legami politici con i paesi partner e con l’alleato statunitense.

Discutere oggi delle capacità aeree delle forze armate italiane, e quindi del programma F-35, in un’ottica di più lungo periodo, evitando le sollecitazioni dell’attualità politica contingente non è compito facile. Al di là delle singole opinioni sul programma F-35 in generale o su singoli aspetti di esso, per una riflessione più consapevole è auspicabile però che si compia un passo indietro e ci si concentri sulle ragioni di fondo che hanno orientato finora e dovranno guidare in futuro le scelte dell’Italia nel campo della sicurezza internazionale.

* Carolina De Simone is currently a PhD Candidate in International Relations at the LSE – London School of Economics and Political Science, and a Junior Researcher in the Security and Defence Programme of the Istituto Affari Internazionali (IAI)

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Smart Defence e CIMIC: la nuova sfida per le forze armate

Guest post by Giovambattista Palumbo*

L’Alleanza atlantica è ancora oggi tutt’altro che anacronistica.

Il riarmo della Russia, la sua annessione della Crimea e il perseguimento della cosiddetta dottrina Medvedev (il diritto-dovere di Mosca di intervenire a favore delle minoranze russe minacciate in altri Paesi) hanno mutato necessariamente la geostrategia atlantica. La Nato dunque deve adattarsi alle evoluzioni della politica internazionale.

Oggi la Nato si trova infatti di fronte a nuove sfide: minacce alla sicurezza informatica, crisi umanitarie, sfide nello spazio, energy security e il perseguimento del principio del “responsability to protect”, già fondamento giuridico per l’intervento in Libia. E la vera sfida è rappresentata senz’altro dalla priorità di arrivare alla realizzazione di quella “smart defence”[1] di cui si parla ormai da anni e di cui si è discusso anche durante tutti gli ultimi e più recenti summit Nato.

Il concetto di smart defence implica del resto una riorganizzazione di tutti gli asset Nato, sulla base delle risorse (effettivamente) disponibili dei singoli Stati e degli interessi condivisi. Le risorse finanziarie, come noto, sono infatti limitate. Ed oggi lo sono ancora di più.  A fronte del 4,8% di PIL riservato dagli USA alla Difesa, abbiamo una media europea dell’1,29% e l’Italia si attesta allo 0,87%.

E’ dunque oggi necessaria una pianificazione delle capacità militari, basata sulla cooperazione tra i paesi membri della Nato e la messa in comune di risorse nazionali per generare più efficaci sinergie (il cosiddetto pooling and sharing) e la specializzazione degli strumenti militari nazionali. In particolare nel campo della Difesa, poi, la spesa pubblica non strettamente necessaria è attualmente alquanto “impopolare”.

Se poi è vero che, storicamente, gli Stati Uniti hanno sempre sostenuto e finanziato la Nato in modo superiore a chiunque altro, è però anche vero che, oggi, gli Usa, sia per motivi economici che politici, non sono più disponibili a sostenere un tale impegno finanziario.

Il problema è dunque essenzialmente europeo ed è per questo giustamente oggetto di attenzione da parte dell’Agenzia europea di difesa (European Defence Agency – EDA), come dimostrato, per esempio, dalla creazione di un battlelab europeo per il contrasto agli IED. La Smart defence quindi, intesa come razionalizzazione ed un più accorto dispendio di energie e risorse individuali e collettive, attraverso la valorizzazione delle eccellenze nazionali, può trasformarsi da problema in occasione.

E per fare ciò deve essere chiaro che, prima della pianificazione del bilancio, è necessaria la condivisione dell’obiettivo politico- strategico. E il 2014 rappresenta senz’altro un anno cruciale per la ridefinizione di assetti e leadership.

In tale contesto, quindi, cosa può offrire il modello italiano? Sicuramente l’esperienza nel peacekeeping e nel Cimic. All’interno della cosiddetta Civil and military cooperation (Cimic) è dimostrata infatti l’efficacia della nostra metodologia. L’approccio italiano al Cimic, dunque, potrebbe rappresentare davvero uno dei contributi italiani fondamentali, peraltro davvero a basso costo, alla smart defence Nato.

A livello operativo, infatti, il CIMIC supporta nelle missioni internazionali (e tanti ancora sono i fronti aperti a cui le Forze Armate italiane stanno partecipando), una vasta gamma d’attività, tra cui: la comunicazione, lo scambio d’informazioni, il coordinamento e la stipula di accordi. La vera difficoltà (e il campo in cui sono possibili margini di miglioramento) consiste nel realizzare un efficace coordinamento tra forze militari, organismi politici, diplomatici e amministrativi, e le agenzie umanitarie.

La base di partenza consiste quindi nel comprendere la diversa natura degli obiettivi perseguiti dalle organizzazioni civili rispetto a quelli delle forze militari. Laddove, peraltro, ogni ONG è a sua volta caratterizzata da una propria cultura organizzativa e da diversità nazionali, professionali e istituzionali[2].

Nonostante queste differenze, ci sono comunque aspetti e caratteristiche che gli attori sia civili che militari devono avere. Principi comuni quali: sensibilità culturale verso usi e costumi e tradizioni locali, condivisione delle responsabilità, trasparenza, consenso e comunicazione efficiente. Anche gli attori umanitari civili, per conto loro, devono del resto superare, a volte, la loro incapacità a capire i meccanismi interni della struttura militare.

Una cosa è certa: entrambe le parti, militari e civili, devono essere equamente integrate nella missione. E in questo contesto la via italiana al peacekeeping mostra che i militari italiani hanno abilità, competenze e specificità che possono e devono essere valorizzate in funzione della smart defence Nato. I militari italiani si sono dimostrati infatti tra i più adatti ad operare nelle crisi complesse, distinguendosi per la capacità di trattativa e di negoziato con le parti coinvolte.

Altri elementi salienti, già tipici della “via italiana” al peacekeeping e comunque da valorizzare in funzione di smart defence sono:

  •  l’impiego di risorse umane e materiali commisurate alle necessità;
  •  la flessibilità ed adattabilità del meccanismo decisionale;
  •  la capacità di trattativa e di negoziato per promuovere il dialogo tra le parti in conflitto;
  •  l’importanza crescente del CIMIC e del ruolo dei civili.

Ed è proprio questo ultimo aspetto su cui è interessante appuntare l’attenzione.

La dottrina della NATO prevede infatti il coordinamento dei rapporti civili e militari lungo tutte le fasi di un conflitto. La NATO mette in atto il CIMIC come supporto ad un’azione militare, in modo che il Comandante possa interfacciarsi con tutti gli elementi civili presenti sul campo e questi vengano compresi nella pianificazione.

I comandanti ai diversi livelli sono del resto responsabili dell’implementazione del CIMIC, perseguendo la unity of efforts, anche al fine di avere una chiara comprensione di come l’ambiente civile influisca sulle operazioni militari e viceversa. Le risorse militari, sia umane che finanziarie, del resto, non dovrebbero essere utilizzate per lo svolgimento di compiti che non sono militari. Le parole chiave sono dunque selezione e concentrazione. Ed essendo le risorse per il CIMIC limitate, queste devono essere utilizzate per i compiti di priorità maggiore.

I Comandanti non possono (e non debbono) essere onniscienti. Per questo il Cimic si potrà avvalere degli Ufficiali della Riserva selezionata, giusto equilibrio tra competenze civili e modus agendi militare. E quindi, avvocati per la valutazione degli obblighi legali e delle questioni di diritto internazionale. Architetti ed ingegneri per la costruzione di infrastrutture (necessarie alla missione). Ed ogni altra professionalità di cui ci sia bisogno.

E dunque: selezione degli obiettivi, concentrazione delle risorse nel perseguimento degli effetti a maggiore impatto, competenza specialistica al servizio della missione. E ancora non basta. Sensibilità culturale verso i costumi, tradizioni e modi di vita locali. Capacità di stabilire, mantenere e rafforzare i rapporti tra civili e militari. Condivisione di obiettivi comuni al fine di condividere le responsabilità, assicurandosi la cooperazione volontaria delle organizzazioni civili con cui interagiscono le forze alleate. I compiti e le attività del CIMIC devono essere infine trasparenti, in modo da guadagnare la fiducia e la stima dell’ambiente civile. Il tutto con un sistema di comunicazione efficace con le autorità, le agenzie, le organizzazioni e la popolazione civile, al fine di mantenere il consenso e la collaborazione.

Insomma, obiettivi non da poco, in cui però le Forze Armate italiane sono già “maestre”.

[1] Il concetto di “smart defence” potrebbe essere tradotto in “difesa razionalizzata”.

[2] Tra gli aspetti distintivi che caratterizzano le ONG anche il fatto di lavorare attraverso un sistema di relazioni e di rete, coordinato a livello mondiale, continentale, nazionale e locale.

*Giovambattista Palumbo, è Capo team legale di un ufficio operativo dell’Agenzia delle Entrate e abilitato all’esercizio della professione di Avvocato. Nel 2008 e nel 2012 ha partecipato a Missioni della Commissione Europea, per la ricostruzione del sistema fiscale processuale in Kosovo e per l’armonizzazione comunitaria della legge Iva in Serbia. Nel 2011 è stato nominato consulente della Commissione bicamerale sull’Anagrafe Tributaria. A partire dal 2003 svolge un’intensa attività pubblicistica, sia attraverso la pubblicazione di articoli su Riviste specializzate, sia attraverso la pubblicazione di diversi libri con varie Case Editrici. Ufficiale della Riserva Selezionata dell’Esercito ha partecipato alla predisposizione di progetti di riforma dei Codici penali militari e della procedura di dismissione del patrimonio immobiliare della Difesa.

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La trasformazione delle Forze Armate italiane

È apparso qualche giorno fa su The International Spectator, la rivista dell’Istituto Affari Internazionali, un nostro pezzo sulla trasformazione delle Forze Armate italiane nell’ultimo decennio (e oltre, partiamo dall’Afghanistan). L’articolo è il frutto di una riflessione che conduciamo da un paio d’anni, e che sta anche alla base di Venus in Arms, sulla necessità di contribuire al dibattito – non solo accademico – su come è cambiato lo strumento militare italiano nel più ampio contesto del mutamento occorso in ambito europeo e transatlantico. Si tratta di aiutare a sfatare alcune visioni manichee, sollevare il velo di alcuni pregiudizi che non permettono un dibattito aperto e consapevole.

Se proprio non vi va di leggere l’articolo, gli elementi centrali sono questi.

Il punto di partenza è il basso livello di attenzione che anche il mondo accademico ha dedicato al tema della trasformazione militare. Ciò non è vero per altri paesi, non solo gli Stati Uniti, dove la riflessione sulla dimensione nazionale del cambiamento (cosa è successo e cosa deve succedere) è stata più profonda (questo è un bel libro, per esempio). Da noi, si ha spesso la sensazione che per il pubblico più vasto formule semplici come “ci pensa l’Europa” (almeno in questo settore, l’euroscetticismo pare ancora sorprendentemente poco diffuso) e “meno F35” (versione attuale di “meno spese per la difesa”) possano esaurire il dibattito. E che in parallelo, siano pochi gli intellettuali (e in particolare gli “scienziati sociali”) che si dedicano all’approfondimento del “come” e “perché” la difesa sta cambiando. Tra esperti tecnici amanti dell’ala rotante e sostenitori di “armi difensive”, lo spazio per un dibattito pubblico approfondito sui temi della difesa e della sicurezza (anche con opinioni fortemente divergenti, al di là dell’occasionale retorica bipartisan) è assai limitato.

Secondo punto: quando si pensa ai cambiamenti, si dà talvolta per scontato che questi arrivino in maniera funzionale a ciò che accade sul terreno. Ipotesi ottimale (ed ottimistica) che non prende però in considerazione due aspetti rilevanti: 1) le forze armate sono organizzazioni complesse, che hanno una loro inerzia, e 2) il cambiamento è spesso il frutto di una difficile mediazione fra sfida ambientale e dinamiche organizzative. Non vuol dire, è la visione opposta a quella espressa sopra, che le organizzazioni resistono sempre al cambiamento: vuol dire che il comparto difesa non è una start-up e cambiare è difficile perché le trasformazioni devono tenere conto di esigenze molteplici. Le rivoluzioni, in questi settori, non avvengono. Se avvengono, possono essere molto pericolose.

Terzo punto: dato che il dibattito non è sviluppato e che il cambiamento non avviene nel nulla (e nondimeno avviene) è opportuno ricostruire il processo, non guardare solo all’inizio e alla fine ma osservare il movimento, il percorso di evoluzione. Che è stato considerevole: dall’organico (con la sospensione della leva) alle operazioni oltre confine (l’Afghanistan come vero punto di svolta in termini di capacità operative) ai mezzi (una nuova portaerei, nuovi veicoli blindati, e così via). Sono cambiate anche le istituzioni, nel loro complesso: negli ultimi anni la struttura dei vertici delle Forze Armate è stata modificata e si è sviluppato un nuovo modello di difesa, più “leggero” e orientato alle operazioni.

Quarto e ultimo punto: questi cambiamenti sono stati funzionali? E poi, sono sufficienti? Qui davvero dovreste leggere l’articolo, e non basterebbe (infatti ci scriviamo anche un libro). Però tre aspetti emergono come ancora irrisolti. Il primo è il nodo del costo del personale in rapporto alle spese complessive (estremamente alto). La riforma Di Paola che punta ad una riduzione dell’organico simultanea all’efficientamento dello stesso (aumentando cioè la percentuale del personale effettivamente impiegabile) va nella direzione giusta (per quanto assai lentamente), ma rimane il fatto che le spese future dovranno tenere sempre più conto delle necessità di mantenere le forze operative (anche quando terminerà la lunga missione in Afghanistan) e dunque di accrescere la voce di bilancio dedicata all’ “esercizio”. Secondo, la sostenibilità del modello di difesa che si è sviluppato negli ultimi anni è (anche) chiamata in causa dagli impegni finanziari assunti in una fase precedente. Investimenti che talvolta hanno origine nel contesto strategico della Guerra Fredda e che non sempre sono stati coerenti con i nuovi impegni affrontati dalle Forze Armate, in particolare dopo il 2001. E tuttavia, investimenti non sempre facilmente “modulabili” o eliminabili, e che quindi pesano ancora sul bilancio della difesa in tempi di crisi. Terzo, il dibattito pubblico è ancora molto limitato. A fronte di significativi cambiamenti, il livello di riflessione pubblica è rimasto al palo, caratterizzato perlopiù dalla (stanca) retorica delle “missioni di pace”. Per parte sua, il Ministero della Difesa potrebbe essere più attivo nello stimolare riflessioni nazionali su questioni strategiche e promuovere maggiormente le proprie attività, aumentando il suo “public outreach” (in linea con quanto sta tentando di fare l’intelligence). Un nuovo Libro Bianco della Difesa, a 12 anni di distanza dall’ultimo, potrebbe essere un’ottima occasione per questo rilancio.

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