La missione in Niger e la politica di difesa italiana. Un’analisi.

A quanto sembra, l’Italia invierà un contingente militare (circa 500 unità) in Niger. Sia il Primo Ministro Gentiloni che la responsabile del Dicastero della Difesa Pinotti hanno confermato la prossima operazione italiana nel Sahel. Nei prossimi giorni il Parlamento affronterà la questione e avremo maggiori dettagli rispetto al tipo di attività previste sul campo. Sono comunque già emersi alcuni particolari relativi al prossimo impegno delle forze armate oltre confine. Come scrive la Rivista Italiana Difesa: “La missione, che verrà dispiegata nel Paese del Sahel nelle prossime settimane, avrà il compito di addestrare le Forze Armate e di Polizia nigerine e supportarle nel controllo e monitoraggio di un’area strategica al confine con la Libia, fondamentale per i flussi migratori ed i traffici diretti verso l’Europa e l’Italia […] La missione sarà composta da un numero massimo di 470 militari ed oltre 100 veicoli e si schiererà sul terreno in 3 fasi con una prima aliquota di 30 unità, poi 120 ed il totale entro la fine dell’anno”.

Quali gli obiettivi della missione? Nelle parole di Gentiloni: “Il terrorismo è andato consolidandosi in questi anni nel Sahel, in Africa, ed è questo uno dei motivi per i quali una parte delle forze che sono state dispiegate in Iraq – questa è la proposta che il governo farà in Parlamento – saranno dispiegate nei prossimi mesi in Niger, con una missione che avrà il ruolo di consolidare quel Paese, contrastare il traffico degli esseri umani e contrastare il terrorismo”.

Secondo Jean-Pierre Darnis, responsabile del Programma di ricerca Sicurezza, Difesa, Spazio dello IAI, la nuova missione italiana in Niger rappresenta per l’Italia la saldatura tra “un interesse nazionale essenzialmente rivolto alla Libia” e “la visione francese, tedesca e statunitense di stabilizzazione dell’intera zona saheliana, con un connubio fra lotta al terrorismo, stabilità delle frontiere, contrasto all’emigrazione clandestina e sviluppo locale” (qui la sua analisi).

Alcuni hanno criticato la “missione in teatro di guerra” che “rischia di prestarsi alla violazione dei diritti umani di tante persone perseguitate, che cercando di fuggire dalle zone di conflitto”.

Al di là di polemiche e del dibattito contingente, alla luce del lungo processo di evoluzione post-bipolare della Difesa italiana e della considerevole trasformazione militare avvenuta, è opportuno evidenziare gli elementi di continuità e discontinuità della missione, nonché gli aspetti-chiave che consentono di illustrare lo stato attuale della Difesa. In altre parole, prendendo spunto dalla discussione attuale relativa alla missione in Niger è possibile – attraverso uno sguardo più ampio – illustrare lo “stato dell’arte” della Difesa italiana ed i suoi tratti peculiari. Eccone alcuni:

  • Come accade spesso, l’iter parlamentare relativo ad una operazione militare nazionale non appare “lineare”. L’Italia, infatti, contrariamente ad altri paesi (per esempio la Germania), non si è dotata (per decenni…) di una legislazione chiara sul ruolo delle Camere in materia di approvazione di operazioni militari oltre frontiere (per una riflessione accademica sul tema si rimanda ai paper e ai lavori di alcuni autori di questo convegno). La retorica delle “operazioni di polizia internazionale” (inaugurata nel 1990-91 ai tempi di “Desert Storm”) e delle “missioni di pace” ha consentito per anni di bypassare i limiti costituzionali, tanto che spesso gli interventi sono stati approvati da deputati e senatori dopo l’effettivo impiego delle forze militari (come nel caso del Kosovo nel 1999). Le riforme successive (1997, 2000), pur “regolamentando” la pratica del rifinanziamento, non hanno fatto chiarezza, limitando nei fatti il dibattito nelle aule parlamentari, riducendo così gli audience costs per il governo di fronte ad una opinione pubblica spesso in disaccordo sulle missioni, e garantendo ad un generalizzato sostegno bipartisan sulle “operazioni di pace” uno scarso – ma funzionale – livello di attenzione politica. Solo nel dicembre 2016 l’Italia si è dotata (finalmente!) di una legge organica sulle missioni. Vedremo, a partire dal caso del Niger, se le cose cambieranno e se il parlamento avrà effettivamente un ruolo più incisivo riguardo le operazioni oltre confine (costi, obiettivi, durata, regole di ingaggio, ecc.);
  • La missione in Sahel conferma un tratto dominante dell’impegno militare italiano oltre frontiera: il ruolo dell’addestramento delle forze locali. Il training delle forze di sicurezza e di polizia è divenuto cruciale nelle odierne operazioni (in particolare di quelle di stabilizzazione e di contro-insorgenza) data la necessità di rafforzare la capacità delle strutture statuali delle aree di intervento nel garantire con proprie forze la sicurezza, limitando al contempo i boots on the ground di forze occidentali. Gli italiani, inoltre, impiegano da anni un asset particolarmente apprezzato e richiesto: i Carabinieri. Data la loro natura “mista” essi infatti hanno da lustri collezionato una vasta esperienza di formazione di forze locali. Ma anche altre forze nazionali sono state constatemene impiegate nell’addestramento, come avvenuto anche di recente in Iraq, nei confronti dei soldati iracheni e delle milizie curde. Appare interessante notare come all’addestramento si accompagni spesso un processo di supporto e di assistenza delle forze locali sul campo, anche in operazioni di combattimento (come sta ancora avvenendo in Afghanistan nonostante il buio mediatico). Vedremo se anche in Niger accadrà lo stesso (di certo il livello di attenzione dei media scommettiamo rimarrà molto limitato se non assente..);
  • Al di là delle polemiche attuali relative al controverso rapporto con la Francia, la missione in Niger conferma la centralità di quella che può essere considerata la caratteristica dominante del complesso percorso di trasformazione delle forze armate italiane: l’interoperabilità multinazionale. In altre parole, la capacità delle forze di operare sul campo assieme ad altri contingenti. L’Afghanistan ha dimostrato il livello di sviluppo di tale interoperabilità, soprattutto all’interno di framework multilaterali, in primis la NATO. Vedremo se anche nel caso del Niger il contesto multilaterale si confermerà come linea guida centrale della politica di difesa italiana oppure se l’operazione avverrà (come più raramente è successo) in uno scenario multinazionale, forse preludio di uno sviluppo “a cerchi ristretti” delle difesa tra paesi europei;
  • Come già avvenuto più volte nel contesto bipolare, l’Italia impiega il proprio strumento militare per contrastare minacce non militari, come appunto l’”immigrazione clandestina” o il crimine organizzato. Dalle operazioni navali contri pirateria e traffico di essere umani, fino all’uso della portaerei Cavour in seguito all’”emergenza umanitaria” di Haiti, l’Italia da anni schiera i proprio soldati (all’estero ma anche in Italia) contro tali minacce “multidimensionali” alla sicurezza nazionale (per un’analisi cross-time dell’uso delle forze armate italiane contro minacce non militari si veda questo paper). Terrorismo e flussi migratori appaiono i due temi-chiave anche della missione in Niger;
  • Infine, la missione in Niger sembra rappresentare un passaggio-centrale nel processo che potremmo definire di “riposizionamento strategico” dell’Italia, evidente (almeno nelle intenzioni) dal Libro Bianco 2015 (per un’analisi approfondita si veda qui). Il Mediterraneo viene definito, infatti, come l’area strategicamente centrale per l’interesse nazionale italiano: “La nostra posizione geopolitica, centrale nel bacino Mediterraneo, inoltre, ci offre opportunità, ma anche ineludibili obblighi. L’Italia è capace e desiderosa di esercitare un ruolo riconosciuto di responsabilità nella sua area di riferimento agendo, secondo le sue possibilità e in armonia con la Comunità internazionale, per contribuire alla pace e allo sviluppo regionale. In tale ottica, la Difesa metterà al servizio del Paese le sue multiformi capacità di capire, prevenire, affrontare e risolvere le situazioni di crisi e di sviluppare un tessuto di relazioni in grado di favorire la stabilizzazione dell’area mediterranea”. Proprio nel Mediterraneo, dalle operazioni navali fino alla Libia, l’Italia ha svolto (se con successo o meno non stiamo qui a giudicarlo) un ruolo di primo piano negli ultimi anni. Certo, dall’impegno umanitario di Mare Nostrum alle controverse decisioni adottate questa estate rispetto al tema del “rafforzamento della guardia costiera libica” e al traffico di migranti (ampiamente, e con estremo dettaglio, denunciate da organizzazioni che tutelano i diritti umani) il cambiamento è apparso considerevole. Dalle parole dei decision-makers italiani relativi alla missione in Niger, sembra poi che si stia verificando uno shift considerevole in materia di impegno militare nazionale, dall’Afghanistan e l’Iraq (i teatri centrali della presenza militare italiana nel post-11 settembre) fino al Sahel (chiamato un po’ stranamente “Mediterraneo allargato”…).

Vedremo se tale percorso di “riposizionamento strategico” sarà effettivo o meno solo in futuro. Nelle prossime settimane avremo notizie più dettagliate relative all’impego militare italiano in Niger. Venus continuerà a seguire da vicino la missione, cercando sempre di collegare gli eventi della difesa italiana (e non solo) al dibattito accademico (seppur limitato nel caso nazionale, comunque presente).

Nel frattempo Venus va in vacanza qualche giorno e augura ai suoi lettori buone feste…

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Il nemico alle porte? Immigrazione e forze armate. Alcuni spunti di riflessione

Alcuni giorni fa il Ministro degli Esteri Paolo Gentiloni ha messo in luce i possibili rischi di “infiltrazione” di terroristi tra i migranti che arrivano in Italia, evidenziando le necessità di potenziare gli strumenti di controllo e vigilanza in materia di sicurezza nazionale. Le parole del Ministro hanno subito alimentato un accesso dibattito sui pericoli derivanti dall’immigrazione clandestina e sull’efficacia delle politiche attuali. Al di là della consueta retorica populista, condita di superficialità, strumentalità e razzismo, il tema richiede senza dubbio un’analisi approfondita.

Venus in Arms si propone in seguito di dare un piccolo contributo, esaminando l’argomento che conosce meglio, le forze armate italiane e le missioni all’estero. Il tema del rapporto tra immigrazione e terrorismo è estremamente complesso e deve essere analizzato in primis attraverso una prospettiva politologica e sociologica, che ponga l’accento sui traffici, la gestione complessiva del fenomeno migratorio e il diritto internazionale. Ma un dato appare evidente se osserviamo quanto fatto dall’Italia negli ultimi anni in materia di controllo e contrasto all’immigrazione clandestina, all’interno di un quadro temporale ampio, che vada oltre Mare Nostrum e i “respingimenti”: le forze armate sono state impiegate frequentamene in operazioni all’estero il cui scopo primario è stato quello di affrontare la minaccia posta dall’immigrazione clandestina.

Venus in Arms ha condotto recentemente una serie di studi relativi alla modalità con la quale le forze armate italiane hanno affrontato minacce non militari quali appunto immigrazione clandestina, criminalità organizzata, emergenze umanitarie, disastri ambientali, ecc. Rispetto al tema dell’immigrazione abbiamo per esempio analizzato le operazioni navali condotte in occasione delle missioni Albania (“Pellicano” 1991 e “Alba” 1997), in Kossovo (“Allied Harbour” 1999) e Libia (respingimenti, “Unified Protector” 2011  e “Mare Nostrum”).

Senza l’ambizione di fornire una disamina dettagliata dell’argomento, proponiamo qui di seguito alcuni punti-chiave su aspetti quali impiego delle forze armate, scelte politiche adottate, lezioni apprese e dinamiche regionali e internazionali. Una sorta di vademecum di elementi che devono essere presi in considerazione se si vuole alimentare un dibattito approfondito in materia.

  • Come emerge chiaramente dall’analisi dei documenti strategici nazionali e comunitari, la percezione della minaccia va ben oltre le tradizionali sfide di tipo militare alla sicurezza nazionale. La visione multidimensionale della minaccia è un dato constante della dottrina nazionale e della cultura strategica e militare italiana post Guerra Fredda. Alla necessità di difendere i confini dalla possibile invasione sovietica si è sostituita l’esigenza di garantire la sicurezza attraverso l’impiego delle forze armate italiane per contrastare fenomeni quali pirateria o traffici transazionali.
  • Al di là del peculiare contesto di intervento, dello scenario di crisi e della realtà politica nazionale, possiamo distinguere almeno tre distinti “approcci nazionali” che sono stati adottati (anche in modo bipartisan), dalle missioni nel Canale d’Otranto a quelle nel Mar Mediterraneo: il respingimento dei “barconi” attraverso unità navali militari e di polizia; il pattugliamento e la dissuasione attraverso un dispositivo militare concentrato in acque internazionali e vicino alla costa del paese di provenienza, il soccorso in mare, con unità di primo intervento già predisposte nei mezzi navali.
  • Un fattore cruciale è rappresentato dalla decisione (o meno) di intervenire attraverso componenti civili e militari direttamente nell’area di crisi per favorire un processo di stabilizzazione, ricostruzione e sviluppo, volto a diminuire nel medio e lungo periodo l’afflusso di immigrati, unito ad azioni di soccorso ed intervento umanitario. Nei Balcani, parallelamente a scelte più o meno rigide nel controllo e contrasto dei migranti tra 1991 e 1999, la soluzione dell’intervento diretto on the ground è sempre stata intrapresa.
  • Un secondo elemento rilevante riguarda la scelta di tempi e modi di concessione dello status di rifugiato, attraverso meccanismi volti alla verifica promossi a terra o realizzati durante le operazioni di soccorso. Tale decisione è stata adottata con discontinuità, sia nella tratta Adriatica che in quella Mediterranea, suscitando spesso polemiche e controversie sul piano etico, morale e del diritto internazionale. Da una parte, politiche restrittive si sono rivelate efficaci nella limitazione nel breve periodo dei flussi, dall’altra non rappresentano da sole soluzioni al problema e comportano considerevoli conseguenze sul piano del rispetto delle norme in materia di diritto internazionale umanitario.
  • Il terzo aspetto da tenere in considerazione è la capacità di deterrenza e dissuasione garantita dalla presenza di unità militari. Una politica estremamente rigida, di solo contrasto e respingimento, senza alcuna possibilità fattiva di richiesta dello status di rifugiato (in mare e in terra), per quanto potenzialmente efficace nella limitazione dei flussi nel breve periodo, appare irrealizzabile nel medio e lungo periodo per ragioni di tipo politico, data la mancanza di alcun intervento sulle cause ultime della crisi, e di tipo giuridico, come illustrato dalla sentenza della Corte di Strasburgo che ha condannato l’Italia per i respingimenti. Occorre poi ricordare, al di là delle decine e centinaia di tragedie causate da scafisti senza scrupoli che hanno abbandonato al loro destino le “carrette del mare”, i drammatici episodi relativi al respingimento degli immigrati (sia in mare come avvenne nel 1997 nel caso della Kater y Rades, sia in terra come conseguenza dell’abbandono di centinaia di persone in mano al brutale regime libico dal 2009 al 2011).
  • Infine, l’ultimo elemento-chiave è il coinvolgimento di una forza multinazionale che supporti i singoli stati nel controllo e nella gestione dei flussi. Il grado di burden-sharing in materia è stato davvero minimo, anche nel caso dei Balcani. Una condizione non certo realizzata nel Mediterraneo, a testimonianza delle difficoltà dell’Unione Europea nel ridurre il gap tra ambizioni, dottrina (che attribuisce priorità alla lotta al human trafficking) e realtà operativa. Non sembra proprio che l’attuale struttura di Frontex, né la missione “Triton”, che dovrebbe sostituire “Mare Nostrum”, possano rappresentare efficaci soluzioni in materia.

Come detto, l’argomento richiederebbe una disamina ben più ampia e approfondita. Ma gli elementi sopra citati possono forse rappresentare un piccolo e utile spunto di riflessione. Quel che sembra evidente è che l’Italia sia ancora in cerca dell’approccio più efficace, che possa combinare in modo flessibile pattugliamento, dissuasione, soccorso, e appunto contrasto diretto alle organizzazioni transnazionali che traggono vantaggio dai traffici di esseri umani. Il solo impiego di un dispositivo militare non risolve certo da solo il problema.

Nei prossimi post daremo conto del risultato delle nostre ricerche, a partire dai paper che presenteremo all’International Studies Association (ISA) Annual Conference di New Orleans a fine Febbraio.

 

 

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