“Strategic Narratives, Public Opinion, and War”

Venus in arms has already addressed the interesting topic of narratives and counter-narratives in previous posts (here on Afghanistan, here on the F-35).

Today we recommend a brand new book on narratives, just published for Routledge “Strategic Narratives, Public Opinion and War. Winning domestic support for the Afghan War” edited by Beatrice de Graaf, George Dimitriu and Jens Ringsmose.

The manuscript aims at providing a detailed and comprehensive analysis on strategic narratives, adopting a comparative perspective to examine the case of the military operation in Afghanistan. The preface is by the former Secretary General of NATO Jaap de Hoop Scheffer. Several scholars have contributed to the book. Here you’ll find all the contents of and the authors (among many others: Lawrence Freedman, David Betz, Alister Miskimmon, Ben O’Loughlin, Laura Roselle, Tim Groeling and Matthew A. Baum)

Also the case of Italy has been analyzed, thanks to Venus in Arms‘s Fabrizio Coticchia and his chapter (with Carolina De Simone): “The winter of our consent? Framing Italy’s ‘peace mission’ in Afghanistan”. 

As illustrated in the website of the book:

This volume explores the way governments endeavoured to build and maintain public support for the war in Afghanistan, combining new insights on the effects of strategic narratives with an exhaustive series of case studies.  In contemporary wars, with public opinion impacting heavily on outcomes, strategic narratives provide a grid for interpreting the why, what and how of the conflict. This book asks how public support for the deployment of military troops to Afghanistan was garnered, sustained or lost in thirteen contributing nations. Public attitudes in the US, Canada, Australia and Europe towards the use of military force were greatly shaped by the cohesiveness and content of the strategic narratives employed by national policy-makers. Assessing the ability of countries to craft a successful strategic narrative, the book addresses the following key areas: 1) how governments employ strategic narratives to gain public support; 2) how strategic narratives develop during the course of the conflict; 3) how these narratives are disseminated, framed and perceived through various media outlets; 4) how domestic audiences respond to strategic narratives; 5) how this interplay is conditioned by both events on the ground, in Afghanistan, and by structural elements of the domestic political systems. This book will be of much interest to students of international intervention, foreign policy, political communication, international security, strategic studies and IR in general.

Finally, here below some reviews of the manuscript:

‘This volume is a must-read to understand 21st century conflict. In today’s supercharged world of social networks, instantaneous communications, and suddenly constructed narratives, national leaders must bring their publics along. The long, difficult, and still unfinished NATO campaign in Afghanistan offers many lessons — both good and bad – for how to approach to aspect of creating security in a highly complex world.’ — Admiral James Stavridis, Supreme Allied Commander at NATO 2009-13 and Dean of The Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University, USA

‘How states explain their participation in conflict is not a passive reflection of a policy position, but actively shapes the scope of the conflict itself, and frames how actions are understood by the enemy, one’s own side, and other audiences. So strategic narrative matters. This admirable book, focused primarily on strategic narrative and domestic audiences, serves as a guide for policymakers and students of contemporary conflict.’ —Emile Simpson, Harvard University, USA

‘How do Western governments persuade their publics of the necessity for fighting “wars of choice”? This fascinating volume explores the importance and effectiveness of different national strategic narratives for the war in Afghanistan and, in so doing, explains why some Western states were more successful than others in sustaining public support for this long and costly war.’ — Theo Farrell, King’s College London, UK

Some events will be organized soon (also in Italy) to present the book. So, stay tuned.

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Top 5 by Venus in Arms – week 26

Is Kissinger a constructivist? According to Marc Lynch: “Kissinger’s reading of world order is that of Alexander Wendt, not Kenneth Waltz […] Like Wendt, Kissinger’s ‘World Order’ evaluates regional and world politics in terms of degrees of legitimacy and the extent of a shared vision of international order”. Just a paradox os something more? For sure, the article deserves a full reading.

If you are more conformtable with a traditional “offensive realist” view, please take a look at the keynote speech given by John Mearsheimer at the 2013 Army War College Strategy Conference. The stimulating title of the address was: “The Rise of China and the Decline of the U.S. Army“.

The New Issue of Foreign Affairs is devoted to the lessons learnt collected in Iraq and Afghanistan. As questioned by Gideon Rose: “After 13 years of war, the loss of many thousands of lives, and the expenditure of trillions of dollars, what has the United States learned?”. According to Max Boot, one crucial lesson is the enduring relevance of counterinsurgency.

For an European perspective on the military operation in Afghanistan we suggest this article on Germany, NATO  and ISAF. Germany’s foreign minister Frank-Walter Steinmeier said Sunday that Berlin had made serious mistakes in Afghanistan, warning against “a hasty withdrawal”. The biggest mistake was to create expectations that were too high.

Finally, shifting from Mearsheimer to “Back to the Future”, here you’ll find info about the possibility to buy the hoverboard used by Marty McFly in the movie. Sci-fi inventions have become reality!

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Top 5 by Venus in Arms – week 20

Also this week we focus on main global crises, devoting a specific attention to the NATO Summit in Wales.

Steven Saideman highlights an alternative view regarding NATO and the “burden sharing problem”. Despite NATO countries do not spend equally on defense, the military operation in Afghanistan reveals the significant contribution provided by Canadians and Europeans (and yes, ISAF doesn’t’ stand for “I Saw Americans Fight”). In addition, the post is “a reaction to the ideas that the allies are completely flaky and that the US is engaged in Europe due to its charitable nature”.

On NATO summit we also suggest the analysis by Professor Michael Clark, who illustrates future challenges and tasks. The emergence of a “new NATO” is the main issue at the stake. Forthcoming events in Ukraine will represent the first hard test for assessing the effective development of a “new” structure. In the meanwhile, here you can find a fact sheet of the Wales Summit.

ISIS (or IS or ISIL) has been seriously harmed by the US airstrikes. However, global media have probably underestimated the role played by the Syrian Kurds (YPG) as well as by the PKK forces in the fight against ISIS. Here you find a recent account.

The National Interest reviews the controversial debate over the F35. Several key arguments (pro et contra the acquisition) are reported. Among them, the impact of the China’s investment in anti-access/area-denial (A2/AD) capabilities on a short range tactical fighter like the JSF is something that deserves attention.

Finally, James Johnson illustrates a very important and complex issue: the economics of reclining the airplane seat (a major source of problems and even clashes for travellers). Transaction costs, property rights and externalization can help but they don’t solve the problem. Therefore, further analyses are required…

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Ius in bello, regole di ingaggio e riforma dei codici penali di pace e di guerra

Guest Post by Giovambattista Palumbo*

Il diritto internazionale distingue uno jus ad bellum ed uno jus in bello, il cosiddetto diritto dei conflitti armati, che regola la condotta delle ostilità durante le operazioni belliche, la sorte dei feriti e dei malati, il trattamento dei prigionieri di guerra, la protezione della popolazione civile.

Sul piano costituzionale, l’Italia ripudia la guerra come strumento per la risoluzione delle controversie internazionali e concorre, con le proprie forze armate, ad un ordinamento internazionale che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni (art. 11 Costituzione).

Alle forze italiane, sul piano internazionale, è attribuito, nello specifico, il compito di operare al fine della realizzazione della pace e della sicurezza, in conformità alle regole del diritto internazionale.

L’ordinamento italiano prevede infatti che, in caso di conflitti armati e nel corso delle operazioni di mantenimento e ristabilimento della pace e della sicurezza internazionale, i comandanti delle forze armate vigilino sull’osservanza delle norme di diritto internazionale umanitario.

Il titolo IV del libro III del codice penale militare di guerra, contiene le norme dirette a punire le condotte contrarie al diritto internazionale umanitario.

Ma quand’è che si applica il codice penale militare di guerra?

L’applicazione, in tutto o in parte, della legge di guerra[1] è ordinata (oggi) con decreto del presidente della Repubblica, quando lo Stato italiano è in guerra con un altro Stato, ossia durante i conflitti armati internazionali, ma può essere applicata anche al di fuori di tali situazioni se ciò è nell’interesse dello Stato, e può essere limitata ad uno o più territori determinati.

Contestualmente o con atto separato può essere decretato lo stato di guerra, ai fini dell’applicazione della legge penale militare di guerra, previa deliberazione delle Camere (artt. 78 e 87 Cost.).

La legge di guerra viene in particolare in rilievo tutte le volte in cui la norma incriminatrice, contenuta nel titolo IV del libro III del codice penale militare di guerra, intitolato Reati contro le leggi e gli usi di guerra, vi fa riferimento.

Per quanto attiene invece alle disposizioni di diritto dei conflitti armati, il titolo è il II (Delle operazioni belliche), laddove gran parte delle disposizioni riproducono i contenuti delle convenzioni dell’Aja del 1899, che sono comunque vincolanti per gli organi dello Stato in quanto disposizioni aventi rango di diritto internazionale generale (art. 10 cost.).

La legge penale militare si applica dunque dal momento della dichiarazione dello stato di guerra (art. 3 c.p.m.g.), ma è previsto che possa essere anche applicata nello stato di pace (art. 20 c.p.m.p.), durante operazioni militari all’estero.

La possibilità, ai fini dell’ordinamento penale, di operazioni militari condotte al di fuori di un contesto bellico si ricava infine, oltre che dai codici penali militari, anche dall’art. 253 comma 2 del codice penale, che tiene separate l’ipotesi di guerra da quella di operazione militare.

Ai corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate, ai sensi del citato art. 20 c.p.m.p e dell’art. 9 dello stesso Codice, si dovrebbe dunque applicare automaticamente (salvo deroga del legislatore) il codice penale militare di guerra.

L’art. 9 C.P.M.G prevede infatti, in particolare, che “sino alla entrata in vigore di una nuova legge organica sulla materia penale militare, sono soggetti alla legge penale di guerra, ancorché in tempo di pace, i corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate”.

Norma quindi chiara nel suo dato testuale.

Inoltre, l’art. 165 del C.P.M.G, come modificato dall’art. 2 della legge 27 febbraio 2002, n. 15, contemplava l’applicazione dello stesso codice alle “operazioni militari armate svolte all’estero dalla Forze armate italiane”, per la parte riferita ai reati contro le leggi ed usi di guerra (libro III, Titolo IV del C.P.M.G.).

La legge 31 gennaio 2002 n. 6 e la legge 27 febbraio 2002, n. 15 hanno dunque parzialmente modificato il cpmg:

– stabilendo che, in tempo di pace, il codice penale militare di guerra si applicasse alle sole operazioni militari armate, restando ad esempio escluse quelle in cui i contingenti si limitano a soccorrere le popolazioni civili da catastrofi naturali;

– rendendo il codice penale militare di guerra conforme alle prescrizioni del diritto internazionale umanitario ed imponendone il rispetto non solo in caso di vera e propria guerra, ma anche in caso di un mero conflitto armato, sia che si trattasse di conflitto armato internazionale sia che si trattasse di conflitto armato interno.

Il cpmg ha trovato così applicazione in relazione alle missioni Enduring Freedom, Active Endeavour e ISAF in Afghanistan (2001) e a quella Antica Babilonia in Iraq (2003).

Come detto, pur essendosi provveduto con legge in tal senso, a stretto rigore, non sarebbe stato neppure necessario, poiché, nel silenzio del legislatore, avrebbe trovato comunque applicazione il citato art. 9 del cpmg.

E nonostante tutto ciò, senza operare però una riforma organica della materia, dapprima i decreti-legge hanno sistematicamente derogato alla normativa che avrebbe dovuto utilizzarsi in caso di invio di corpi armati all’estero, dichiarando l’applicazione del c.p.m.p.

E poi, con la L. 274/2006, l’applicazione del C.P.M.P, è diventata la regola.

La legge 4 agosto 2006, n. 274, ha infatti stabilito per tutte le missioni che impegnano contingenti italiani la vigenza del codice di pace.

In un tale contesto di incertezza normativa, la scelta di intervenire con una riforma che introduca una normativa ad hoc per le missioni risponderebbe dunque alla presa d’atto della peculiarietà del regime giuridico delle missioni armate, che non sono agevolmente riconducibili né allo stato di pace né a quello di guerra.

Da tempo la dottrina internazionalistica e costituzionalistica più attenta ha del resto messo in evidenza che esiste uno status mixtus non riconducibile ai regimi classici di pace e di guerra.

Ostinarsi a non volerne tener conto conduce alla, per certi verdi paradossale, situazione in cui, per motivi prevalentemente ideologici, si rifiuta l’applicazione del codice di guerra, pur essendo questo l’unico strumento, in linea, peraltro, con le garanzie volute dal diritto umanitario di Ginevra, che potrebbe assicurare un’efficace tutela giuridica ai soggetti impegnati nelle missioni.

Il ricorso al codice di pace è infatti senz’altro inadeguato, sia per il fatto che l’uso delle armi spesso richiama, in ogni caso, situazioni che sono proprie di veri e propri conflitti armati di rilevanza del diritto internazionale bellico e sia perchè tale codice risulta anche carente delle fattispecie di reato corrispondenti ai crimini di guerra previsti dall’art. 8 dello Statuto della Corte Penale Internazionale.

In tale contesto si inserisce dunque il dibattito sulla necessità di una revisione e trattazione unitaria della disciplina giuridica delle missioni militari italiane all’estero come già dimostrato per esempio dalle varie proposte di legge che si sono succedute nelle ultime legislature.

Insomma, l’esigenza di un “Codice delle missioni all’estero”, che incorpori, da un lato, aggiornandone le relative disposizioni, i reati contro le leggi e gli usi della guerra, contemplati dal c.p.m.g. (Libro terzo, Titolo quarto) e dall’altro, recepisca le fattispecie penali previste come crimini internazionali nello Statuto della Corte Penale Internazionale, è sentita ormai come una pressante esigenza, non più rimandabile.

Vincolati infatti al c.p.m.p. (che, all’ art. 41, autorizza l’uso delle armi per «respingere una violenza o vincere una resistenza») e senza alcuna chiara norma di legge a sostegno delle attività militari intraprese, i nostri Comandi all’estero hanno in passato avuto non pochi problemi.

Altre volte, pur in tale contesto normativo, l’uso della forza è stato considerato legittimo dalla giustizia militare, che, supplendo al legislatore, ha esteso in maniera “creativa” le cause di giustificazione previste dal codice ordinario alle situazioni di combattimento, come, per esempio, nel caso dell’ambulanza colpita per errore dai militari italiani a Nassiriya, rientrante, secondo il Tribunale militare di Roma, nella nuova (e giuridicamente originale) ipotesi di “necessità militare putativa” (Sent. Tribunale militare di Roma, GUP, 9 maggio 2007, in Giurisprudenza di merito, 5/2008, 1373-1383).

Sempre al fine di assicurare una qualche tutela a chi agiva in teatri operativi e la buona riuscita della missione e dei suoi obiettivi, sono state poi previste, nella legge di finanziamento delle missioni, specifiche “autorizzazioni alla detenzione”, o cause di non punibilità.

In tal senso, ad esempio, la L. 100/2009, di conversione del D.L. 61/2009, che autorizzava la detenzione a bordo del vettore militare delle persone che hanno commesso o che sono sospettate di aver commesso atti di pirateria a danno di navi o cittadini stranieri a largo delle coste della Somalia, per la loro successiva consegna alle Autorità keniote.

Ancora, si veda l’introduzione all’art. 4, co. 1 sexies della L. 197/2009 (richiamato nel D.L. 1/2010), di un’esplicita esimente per il militare che «in conformità alle direttive, alle regole di ingaggio ovvero agli ordini legittimamente impartiti, fa uso ovvero ordina di fare uso delle armi, della forza o di altro mezzo di coazione fisica, per le necessità delle operazioni militari», laddove, addirittura, l’esimente finisce per avere il proprio fondamento non in una norma primaria di legge, ma in meri atti/provvedimenti amministrativi, quali devono essere considerate le direttive militari e le regole di ingaggio.

In sostanza, così, le regole d’ingaggio e le direttive dell’Autorità militare non vanno a disciplinare  un’esimente già prevista per legge, ma risultano piuttosto esse stesse quali esimenti, aprendo le porte ad un vero e proprio “diritto penale amministrativo”.

Le cosiddette regole di ingaggio (Rules of Engagement – RoE) sono infatti le istruzioni di dettaglio emanate nei confronti del personale militare, ai diversi livelli di comando, per indicare i comportamenti da tenere in ogni possibile circostanza, con, per esempio, l’indicazione dei parametri circa l’identificazione di una eventuale minaccia, l’attribuzione o meno di intenti ostili e il tipo di reazione da attuare.

Si tratta, evidentemente, di una questione che implica aspetti molto rilevanti dal punto di vista giuridico, avendo peraltro la Magistratura italiana la competenza a verificare la legittimità e la correttezza di applicazione da parte dei militari delle disposizioni ricevute.

Le Regole d’Ingaggio quindi dovrebbero rappresentare quel complesso di norme, etiche, legali e procedurali, che costituiscono un codice di condotta, che specifica circostanze e limiti dell’uso della forza e che devono essere applicate dal personale militare in una determinata missione in Teatro d’operazioni.

L’esperienza sul “campo” ha del resto senza dubbio portato, negli anni, a migliorarne la formulazione.

Le escalation verificatesi in molti Teatri hanno inoltre frequentemente spostato il baricentro delle ROE verso i confini del diritto dei conflitti armati.

Questa tendenza delle ROE ad adattarsi alla missione, come work in progress, ha dunque creato la cosiddetta fenomenologia del mission creep, da intendersi come riconfigurazione delle ROE, rimettendo in moto tutti i processi politici, militari e legali, affinché l’azione risulti più efficace.

Una volta concluso l’iter politico-militare, le ROE divengono del resto parte integrante del processo di pianificazione, che le vede oggi inserite in piani operativi interforze, detti “piani di contingenza”, che rappresentano senz’altro una guida per i comandanti in teatri operativi.

Ciò che è certo è, comunque, che le regole d’ingaggio hanno natura amministrativa, non possono derogare la legge e, qualora siano in contrasto con la legge penale, non possono essere considerate come una causa di giustificazione, potendo essere al massimo valutate come una circostanza attenuante.

In particolare e in conclusione, la problematica che si pone è la seguente: possono le R.O.E. prevedere un uso della forza più elastico rispetto a quello consentito dalla normativa penale in materia di uso legittimo di armi, legittima difesa individuale, etc?

La risposta è scontata.

Soltanto infatti nell’ipotesi in cui le ROE risultassero rivestire il grado di una fonte normativa pari a quella della legislazione sulle cause di non punibilità, potrebbe essere ritenuta ammissibile una regolamentazione derogatoria.

Diversamente, però, dato che, come detto, le ROE devono essere inquadrate come fonti subordinate alla legge, non potranno che limitarsi a ribadire, quanto a contenuto e limiti, gli elementi già previsti dalle varie cause di non punibilità codificate.

La natura delle ROE quali atti amministrativi-ordini gerarchici non lascia dunque spazio a dubbi interpretativi.

Anche se le ROE, elaborate dall’Autorità politica in sede di deliberazione governativa, necessitano di essere approvate dall’assemblea parlamentare, tale approvazione non è infatti disposta con un atto legislativo, ma con un atto di indirizzo del Ministro della Difesa, sotto forma, appunto, di ordini gerarchici vincolanti.

Ne consegue che l’adozione di regole d’ingaggio autorizzanti, ad esempio, un uso delle armi anche in termini più ampi di quelli previsti dall’art. 41 c.p.m.p., ovvero in termini sproporzionati, a fronte di pericoli non attuali, etc., realizzerebbe una violazione del principio di legalità.

Tanto premesso, non v’è dubbio che l’esigenza di una revisione organica della materia sia improrogabile.

Analizzando infatti l’aspetto relativo all’applicazione del Codice penale militare di guerra, emerge, ictu oculi, che tali previsioni possono avere un’importanza “strategica” per la riuscita delle Missioni.

Le modifiche già apportate da DL 421/2000 e dalla legge di conversione n. 6/2002 rappresentavano del resto, sicuramente, un passo decisivo verso una riforma dell’intero ordinamento giuridico militare, poi però arrestatasi.

La novità più rilevante (o quanto meno più delicata) del testo era in particolare rappresentata proprio dalla conferma dell’applicazione del Codice penale militare di guerra all’operato dei corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate in tempo di pace: quelle cioè non precedute dalla dichiarazione dello stato di guerra prevista dalla Costituzione.

Il Ddl attuava dunque un inquadramento sistematico del concetto di applicazione del Codice penale militare di guerra.

Dall’applicazione della legge penale militare di guerra deriverebbero del resto alcuni importanti ed immediati effetti positivi, quali:

1)    la pratica attuazione delle Convenzioni di Ginevra del 1949 e dei Protocolli Aggiuntivi del 1977;

2)    una più specifica tutela delle condizioni e degli interessi militari;

3)    l’applicazione delle norme concernenti i cosiddetti reati contro le leggi e gli usi di guerra e quindi la tutela della popolazione civile, degli infermi, dei feriti, dei naufraghi, del personale sanitario e dei prigionieri di guerra, di tutti quei soggetti cioè che non hanno la condizione di “combattente”;

4)    ed infine una maggiore tutela giuridica per gli stessi militari facenti parte del corpo di spedizione (le esimenti previste dalla legge generale non sono infatti certamente sufficienti a fornire un’adeguata funzione protettiva).

Dall’altra parte, però, il Codice di Guerra ha visto soltanto parziali abrogazioni delle norme ormai non più “in sintonia” con i tempi, ma non è stato oggetto, come forse necessario, di un generale adeguamento ai del tutto mutati contesti in cui le “operazioni militari armate” si svolgono.

Soltanto per fare un esempio, non esiste più un “nemico” in uniforme, con tutto ciò che ne consegue dunque in riferimento a quali sono o meno le azioni consentite contro il nemico dichiarato, non prevedendo per esempio il codice la distinzione tra “nemico” e “guerrigliero”.

L’invio di missioni militari all’estero, sia per missioni di peace-keeping sia per missioni di peace-enforcing, sfugge inoltre al combinato disposto degli artt. 78 e 87 della Costituzione, concepiti per fattispecie proprie di un’altra “era”, in cui l’uso macroscopico della forza era generalmente definito come guerra.

Il termine guerra però, sotto il profilo giuridico, è diventato ormai superato ed è in genere sostituito da quello più flessibile di conflitto armato.

Gli artt. 78 e 87 della Costituzione sono quindi inadatti a disciplinare l’invio di missioni all’estero.

Restano poi, da una parte, l’art. 11 della Costituzione, che proibisce l’aggressione e, dall’altra, le norme permissive dell’ordinamento internazionale, che consentono il ricorso alla forza armata (legittima difesa individuale e collettiva, uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, intervento in territorio altrui con il consenso dello Stato territoriale).

È insomma necessaria una legge ad hoc, che disciplini organicamente la materia delle missioni all’estero e che, nel fare questo, tenga conto anche dell’evoluzione del diritto internazionale di guerra.

Fra il diritto internazionale di guerra, il cosiddetto diritto bellico, e il diritto penale militare di guerra vi è del resto una stretta relazione, a più livelli.

Il primo livello è che il diritto penale di guerra costituisce la codificazione nell’ambito del diritto interno delle violazioni e dei divieti costruiti a livello di diritto internazionale di guerra, assieme alla predisposizione della sanzione per la loro violazione.

Allo stesso tempo anche l’ordinamento giudiziario militare, disciplinato dal R.D. n. 1022 del 1941, bipartito in un ordinamento giudiziario militare di pace e in un ordinamento giudiziario militare di guerra, dovrebbe essere profondamente riformato (in materia la ormai lontana L. 7 maggio 1981 n. 180 ha innovato peraltro esclusivamente con riguardo all’ordinamento giudiziario militare di pace, nulla disponendo per l’ordinamento giudiziario militare di guerra).

Insomma, un lungo cammino.

Ma rimandarne il percorso non è più davvero possibile.

[1] La legislazione di guerra italiana risale nel suo corpus fondamentale al 1938, con l’approvazione del regio decreto 8 luglio 1938, n. 1415, cui sono state allegate le leggi di guerra e di neutralità.

*Giovambattista Palumbo, è Capo team legale di un ufficio operativo dell’Agenzia delle Entrate e abilitato all’esercizio della professione di Avvocato. Nel 2008 e nel 2012 ha partecipato a Missioni della Commissione Europea, per la ricostruzione del sistema fiscale processuale in Kosovo e per l’armonizzazione comunitaria della legge Iva in Serbia. Nel 2011 è stato nominato consulente della Commissione bicamerale sull’Anagrafe Tributaria. A partire dal 2003 svolge un’intensa attività pubblicistica, sia attraverso la pubblicazione di articoli su Riviste specializzate, sia attraverso la pubblicazione di diversi libri con varie Case Editrici. Ufficiale della Riserva Selezionata dell’Esercito ha partecipato alla predisposizione di progetti di riforma dei Codici penali militari e della procedura di dismissione del patrimonio immobiliare della Difesa.

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The War That Wasn’t There? Italy’s “Peace Mission” in Afghanistan, Strategic Narratives and Public Opinion



By Fabrizio Coticchia

The military operation in Afghanistan is the most important mission undertaken by the Italian armed forces since the end of WWII. The public opinion supported the intervention until mid-2009. Then, the percentage of approval for the mission dropped considerably. In a paper that “Foreign Policy Analysis” has just released in early view (here gated) I’ve examined different perspectives in order to understand the drop of consensus that occurred in the Italian case.

The aim of the paper (co-authored with Carolina de Simone) is to investigate the features and evolution of the main strategic narratives adopted by political leaders to interpret the Italian military involvement in Afghanistan between 2011 and 2011. The research stems from the perspective suggested by Ringsmose and Børgesen on the key role of strategic narratives in the understanding of the variations in public opinion support towards military operations. The questions this study seeks to answer are: how have politicians crafted strategic narratives on the Afghan mission? How have these storylines influenced public opinion during the conflict?

The level of support towards the operation in Afghanistan collapsed after the mid of 2009. A first supposition related to this drop deals with the correlation between mounting casualties and the fall of public approval. The issue of casualty intolerance has been repeatedly used in the literature to explain the loss of popularity of military operations. Other possible interpretations are related to the traditional approaches in public opinion literature that focus on the impact of the “fatigue” towards a protracted conflict, the scarce policy success of the mission or the dramatic changes of aims and conditions of the intervention. Then the paper compares the above-mentioned views with the “strategic narrative assumption”. According to such perspective, the type of (ineffective) narrative adopted by the Italian governmental actors plays a prominent role in understanding of the decline of support in 2009. Has the disproportionate gap between the storyline, based on the traditional values of peace and multilateralism, and the war-torn reality on the ground, affected the level of public approval? Or have the ways through which narratives were built in 2009 played a more important role?

The preliminary findings of this study confirm the relevance of strategic narratives to interpret the attitudes of public opinion. No significant correspondence between casualties and support emerge, while the results reveal that the ineffective and inconsistent way in which a well-established and shared strategic narrative (centred on peace and multilateralism) has been modified is the key variable for understanding the collapse of public approval. The strategic narrative crafted by governmental actors after 2008, which aimed at explaining the change of approach on the ground, has proven unsuccessful. This failure can be weighed against the main features of a “strong narrative”, such as those identified by Ringsmose and Børgesen: the strategic narrative of the Italian government showed lack of clarity, incoherence, inconsistency, and inability to prepare the public for dramatic events.

The paper, which relies extensively on empirical data such as polls and interviews, illustrates that cultural variables were crucial in order to understand Italian military operations abroad. A shared strategic culture based on the frames of multilateralism and peace remains embedded in Italian public opinion. Without a coherent and appropriate (alternative) strategic narrative, the attempt to shift from traditional conceptual references, even when the context of the intervention requires adopting new frameworks, is doomed to fail. This is exactly what happened in the case of ISAF.

Here below the abstract:

Factors as culture, values, and symbols are crucial to understand the evolution of the Italian foreign and defense policy. However, scholars’ attention to such variables in the study of Italian defense policies still leaves many gaps. Since the end of the Cold War, Italian troops have been constantly engaged in military operations abroad spreading a “peacekeeper image” of Italy in the international arena. The goal of this work is to investigate the features and the evolution of the main strategic narratives adopted by political leaders to interpret the Italian military involvement in Afghanistan. How have politicians crafted strategic narratives on the Afghan mission? How have these story lines influenced public opinion during the conflict? Has the disproportionate gap between the storyline, based on the traditional values of peace and multilateralism, and the war-torn reality on the ground, affected the level of public approval? Or have the ways in which narratives were built in 2009 played a more significant role? In order to answer these questions, this paper relies on polls, content analysis of parliamentary debates, and public discourse analysis (2001–2011).

If you are interested in strategic narratives look also at here, here, here, and (in Italian) here.


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