Tempi difficili: L’Agenda Politica del Nuovo Ministro degli Esteri

di Fabrizio Coticchia*

Il nuovo Ministro degli Esteri, in sostituzione di Federica Mogherini, ormai ufficialmente fuori dalla squadra del Governo Renzi, avendo assunto la carica di Alto Rappresentante della politica estera europea, si trova di fronte ad un elenco di urgenze da affrontare sin dai suoi primi passi.
Libia
Sebbene il livello d’interesse mediatico non corrisponda alla gravità della situazione sul terreno, il conflitto che da mesi devasta la Libia rappresenta una delle principali minacce per la sicurezza nazionale ed europea.

Il nuovo Ministro dovrà definire con chiarezza la strategia adottata per prevenire o arginare le conseguenze derivanti dall’arco d’instabilità che si protrae a tutto il Nord Africa e arriva oltre il Sahel.

Una particolare attenzione dovrà essere dedicata alla modalità con la quale l’Italia intende affrontare le “nuove minacce” alla sicurezza, dalle pandemie alla crescente peso della criminalità organizzata nel traffico di esseri umani, armi e droghe. Il recente passato fornisce un primo insegnamento rilevante: la risposta militare è di per sé insufficiente a risolvere il problema.

Isis
Il secondo contesto di crisi nel quale Roma si trova direttamente convolta è la “guerra all’Isis”.

Il drammatico scenario bellico presenta uno strano paradosso: alleati Nato (Turchia) che ostacolano nei fatti la resistenza all’Isis e attori, definiti da Unione europea (Ue) e Usa come “terroristi” (Hezbollah e Pkk), finora decisivi nel contrastare militarmente i jihadisti.

di Fabrizio Coticchia*

Al di là del controverso invio di armi ai combattenti peshmerga nel Kurdistan iracheno (a proposito, che fine hanno fatto quei vecchi sistemi d’arma? Sono arrivati a destinazione?) è chiaro che l’Italia e i suoi alleati dovranno sviluppare un approccio ben più ampio e complesso al problema.
Il nuovo Ministro dovrà decidere se dare continuità alle scelte da poco compiute (basate essenzialmente sull’addestramento delle forze irachene e sull’invio di mezzi e aiuti) oppure adottare una diversa strategia, sempre in linea con le istituzioni multilaterali di riferimento.

In ogni caso, il fallimento dell’intervento internazionale in Iraq e del processo politico seguente al ritiro delle forze occidentali rappresenta un’altra lezione fondamentale per il prossimo futuro.

Ucraina
Il terzo fronte “caldo” è quello Ucraino, nel quale il livello di conflittualità sul terreno non sembra svanire nonostante il cessate il fuoco e gli infruttuosi tentativi diplomatici che si sono rapidamente succeduti nel tempo.

La crisi in Europa orientale mette in luce le profonde difficoltà della politica estera europea e le sottostimate conseguenze del processo di allargamento della Nato.

All’interno dei suddetti framework multilaterali l’Italia è chiamata sempre di più a svolgere un ruolo di primo piano. La presenza di Federica Mogherini come Alto Rappresentante dell’Ue sarà senza dubbio un incentivo notevole verso tale direzione.

Oltre alle posizioni di rilievo nelle istituzioni comunitarie, l’Italia sarà chiamata a incrementare ove possibile la propria capacità d’influenza rispetto alle concrete scelte di politica estera dell’Ue.

Cooperazione allo sviluppo
Le decisioni strategiche, anche e soprattutto all’interno dei consessi multilaterali, dovranno essere collegate in modo coerente al tipo di strumento che l’Italia intende impiegare e al tipo di contributo che Roma è chiamata a fornire.

I constraints finanziari hanno notevolmente limitato nel recente passato la proiezione internazionale dell’Italia, a partire dalla sua struttura diplomatica. Si pensi soprattutto alle risorse destinate alla cooperazione internazionale, tagliate ferocemente negli ultimi anni e solo da poco tempo fortunatamente in ripresa.

In tal senso, la riforma del settore della cooperazione allo sviluppo  attraverso la nuova legge (attesa da più di due decenni) rappresenta uno dei maggiori traguardi raggiunti sul piano delle riforme interne attuate dai recenti governi.

Se le risorse destinate alla cooperazione sono sempre state storicamente limitate, il ruolo che hanno svolto le forze armate come asset principale della politica estera italiana nell’era post-bipolare è stato invece cruciale.

Per anni l’Italia ha fornito un contributo determinante alla sicurezza internazionale, inviando i propri soldati in tutti i principali fronti di crisi, dall’Afghanistan all’Iraq, dalla Somalia ai Balcani.

Ma il peso dell’eredità della Guerra Fredda non è stato cancellato del tutto, dal punto di vista culturale, organizzativo ed economico. Lo strumento militare nazionale non è infatti più sostenibile senza riforme drastiche, a partire dalla correzione dell’endemico squilibrio del suo bilancio.

La speranza è riposta nel nuovo Libro Bianco della Difesa (anche in questo caso, ben dodici anni di attesa) che finalmente consentirà di delineare obiettivi e caratteristiche delle nuove forze armate. La Farnesina dovrà quindi dedicare una particolare attenzione al processo di revisione strategica della difesa, favorendo sinergie e integrazione, ampliando lo sguardo anche alle sue componenti non militari.

Infine, soprattutto a livello di prestigio, credibilità internazionale e interna (dato la sensibilità dell’opinione pubblica nei confronti dell’argomento) il nuovo Ministro dovrà definitivamente risolvere il complesso “caso Marò”.

In conclusione, a fronte delle sfide urgenti e complesse che attendono il nuovo Ministro, la Farnesina è chiamata a sviluppare una nuova “narrazione strategica” che guidi l’Italia nel frammentato contesto internazionale attuale.

Una “trama” trasparente, coerente e convincente circa obiettivi e scopi della politica estera italiana, che permetta di alimentare il limitato dibattito nazionale sui temi globali e ottenere il consenso dell’opinione pubblica in merito alle difficili scelte di fondo da compiere.

 

*L’articolo è precedentemente apparso sul sito Affari Internazionali. Qui il link

 

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I nodi della Difesa italiana

Prima della pausa estiva avevamo lasciato la Difesa italiana alle prese con molteplici fronti aperti: dall’elaborazione del Libro Bianco all’approvazione del decreto missioni, senza dimenticare il costante dibattito su tagli, spending review e F35. Nel frattempo, l’impegno militare nazionale in operazioni oltre confine è andato gradualmente riducendosi, in attesa del più ampio ritiro dall’Afghanistan previsto per la fine del 2014.

L’esplodere della crisi irachena ha costretto deputati e senatori a tornare anzitempo dalle ferie agostane per discutere dell’invio di armi ai “curdi” per combattere l’ISIS (da notare come i media forniscano maggiori dettagli dei diversi acronimi di ISIS/ISIL/IS rispetto al buio informativo che riguarda formazioni curde come PKK e YPG, decisive finora nel contrastare i jihadisti nella regione). A Settembre, con la piena ripresa dei lavori parlamentari, la Difesa italiana si trova così ad affrontare numerose questioni urgenti. Lo stato di palese “insostenibilità” dello strumento militare richiede decisioni fondamentali per il futuro di tutta la Difesa.

Come una sorta di agenda o promemoria vogliamo elencare schematicamente i nodi principali della Difesa, i temi che dovranno essere obbligatoriamente affrontati e discussi da qui al prossimo Natale.

  • Libro Bianco

Il Ministero della Difesa ha ormai avviato il processo di elaborazione di un nuovo Libro Bianco (dopo ben 12 anni di attesa!). Venus in Arms ha già commentato positivamente l’intenzione di alimentare un dibattito pubblico su questo tema. Le prime iniziative (alle quali abbiamo anche partecipato) hanno rappresentato un importante primo passo. Occorre però che la discussione non rimanga statica ma venga promossa e sostenuta con continuità. Le scelte che il documento strategico dovrà compiere sono decisive, in primis in relazione agli scopi che la Difesa nazionale si dovrà porre nel mutato contesto internazionale e alle strutture e agli approcci necessari per realizzarli.

  • F35

Il tema, scottante e controverso, è da mesi al centro del dibattito mediatico, e ci ricorda quanto la riflessione nazionale sia ancora guidata (principalmente) da considerazioni di carattere economico. Il Governo ha evidenziato come la decisione definitiva circa l’acquisizione di nuovi F35 (e di altri programmi militari rilevanti) dovrà essere condizionata dagli obiettivi strategici delineati dallo stesso Libro Bianco. In realtà la discussione parlamentare (con la recente mozione del PD tesa a dimezzare il budget finanziario previsto per i caccia, in linea con le conclusioni dell’indagine conoscitiva approvata in Commissione Difesa) sembra illustrare un percorso ben diverso. Le prossime scelte dell’esecutivo in materia di spending review potrebbero ancora coinvolgere i programmi militari (per quanto siano tutti concordi nel ritenere il bilancio “sbilanciato” verso le spese per il personale come il fattore cruciale dell’insostenibilità finanziaria della Difesa).

  • Missioni

Fino a un paio di anni fa, la media dei soldati impiegati in operazioni fuori area nel nuovo secolo si aggirava attorno alle 8-9.000 unità. I decreti di rifinanziamento delle missioni hanno mostrato la crescente riduzione del numero degli effettivi (poco più di 4.000), in attesa che venga completato il ritiro dall’Afghanistan (e stabilito il reale contributo della prossima operazione Resolute Support). In parallelo, il livello di approvazione dell’opinione pubblica rispetto alle missioni italiane nel nuovo secolo è stato generalmente basso, sicuramente inferiore a buona parte delle operazioni condotte negli anni Novanta. La crisi economica, il fallimento di interventi drammatici e costosi, la crescente difficoltà nel risolvere militarmente le crisi contemporanee e la perdurante mancanza di una nuova narrazione strategica che sostituisca l’ormai stanca e vuota retorica delle “missioni di pace”, rappresentano i fattori decisivi per comprendere la stanchezza del pubblico verso gli interventi all’estero. Nei prossimi giorni, intanto, i movimenti pacifisti e disarmisti torneranno in piazza a far valere la proprio voce (assai esile sul piano delle missioni, efficace finora sul quello delle spese militari). In generale, il ritiro dall’Afghanistan e l’apertura di nuove aree di crisi impongono un ripensamento dell’impegno nazionale all’estero. La diminuzione dei contingenti all’estero ha comunque già portato ad alcune conseguenze, iniziando a incidere sulla voce di bilancio (finora garantita dal Ministero dell’Economia e delle Finanze) relativa alle missioni. Proprio questo canale di finanziamento ad hoc si è rivelato cruciale nel garantire un adeguato livello di preparazione delle truppe e nel sostenere il processo di trasformazione della componente operativa delle forze armate italiane. La riduzione di tali risorse potrebbe avere conseguenze significative per il processo di evoluzione della Difesa. Dal punto di vista geopolitico, infine, i recenti decreti hanno evidenziato un crescente interesse verso l’area del Nord Africa e Sahel, sebbene con un numero di unità dislocate assai limitato. I prossimi mesi aiuteranno a capire il potenziale sviluppo di questo nuova direzione geografica per la politica di difesa italiana. Sarà soprattutto la situazione in Libia a dover essere monitorata con estrema attenzione, vista l’instabilità del paese e i molteplici interessi nazionali in gioco.

  • Iraq

Le ultime settimane hanno poi riportato al centro dell’attenzione generale il (mai sopito) conflitto in Iraq. La decisione di inviare armi per combattere l’ISIS è stata approvata a maggioranza dal Parlamento. È stato anche fornito il dettaglio del materiale in questione, sollevando alcune critiche rispetto a qualità e quantità dello stesso. Al momento sembra che l’Italia possa limitarsi a garantire un supporto in materia di training (uno degli asset principali della Difesa) e mezzi di trasporto. A breve conosceremo meglio le intenzioni del governo, anche in seguito alla definizione di una compiuta strategia da parte statunitense. Sicuramente, la volontà generale è quella di non ripetere gli errori devastanti del passato (fondamentali anche per capire la prudenza e la riluttanza di Washington nei confronti di un intervento più ampio sul terreno).

  • Europa e NATO

I contesti multilaterali di riferimento, infine, stanno vivendo un significativo momento di trasformazione. L’Italia, che ha visto Federica Mogherini assumere la carica di Alto Rappresentante, ha concentrato il proprio impegno europeo (al di là delle vitali questioni economiche) sul tema della gestione condivisa dei flussi migratori nel Mediterraneo. In pochi anni l’Italia è passata dai respingimenti in collaborazione con il feroce regime libico a una responsabilità maggiore attraverso la discussa missione “Mare Nostrum”.  In attesa di un approccio coerente e definitivo, conosceremo meglio le funzioni specifiche che svolgerà la nuova “Frontex Plus”. Nel frattempo, tra crisi in Ucraina e prossimo ritiro dall’Afghanistan, anche la NATO si trova di fronte alla necessità di ripensare e modificare il proprio approccio e la propria struttura. La trasformazione militare italiana è stata fortemente connessa al framework dell’Alleanza negli ultimi anni (a livello di operazioni, dottrina, addestramento, ecc.). L’evoluzione della NATO rappresenta, quindi, un tema decisivo per il futuro della Difesa.

In conclusione, i nodi che la Difesa italiana deve affrontare nelle prossime settimane sono molteplici e complessi. L’Italia è chiamata a completare finalmente il processo di superamento della pesantissima eredità della Guerra Fredda, portando a compimento la definita trasformazione dell’intero comparto della Difesa. Senza affrontare tutti gli ostacoli ancora posti dalle legacy bipolari (sul piano economico, culturale, organizzativo ed economico) nessuna riforma adeguata potrà mai essere realizzata.

Dalla sua nascita (sono quasi passati 6 mesi!) il nostro blog si è sempre posto l’obiettivo di promuovere il dibattito sulla Difesa e di rappresentare un forum di discussione sui temi della sicurezza e delle relazioni internazionali. Anche i prossimi mesi proseguiremo nel nostro intento iniziale, con qualche novità: amplieremo il sito con nuove sezioni tematiche e promuoveremo l’organizzazione di un workshop sullo stato della Difesa italiana (probabilmente a Novembre/Dicembre). Siete tutti invitati già da ora…

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Should I stay or Should I go. Analisi del decreto-legge di rifinanziamento delle missioni militari.

 

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Tra annunci e smentite di probabili tagli ai controversi F-35, è passato sotto silenzio il fatto che il Parlamento abbia approvato poche settimane fa il decreto-legge che “reca una serie di disposizioni volte ad assicurare, per il periodo 1° gennaio – 30 giugno 2014, la proroga della partecipazione del personale delle Forze armate e di polizia alle missioni internazionali, nonché la prosecuzione degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione”. In poche parole, le missioni internazionali sono state rifinanziate, attraverso il primo voto sul quale il governo Renzi ha posto la fiducia. Un dato interessante che evidenzia quanto il tradizionale consenso bipartisan sulla difesa, ancora esistente (il decreto è stato approvato alla Camera con 325 sì su 502 votanti), non sia forse così solido come un tempo (tutte le opposizioni hanno votato contro, ricorrendo anche all’ostruzionismo e portando l’esecutivo ad apporre la questione di fiducia).

Venus in Arms ha seguito il dibattito relativo al decreto ed esaminato il suo testo, pubblicato in Gazzetta ufficiale lo scorso 17 marzo (come legge n. 28 del 2014 di conversione del decreto legge n. 2 del 2014). L’analisi delle informazioni e delle cifre contenute nel documento non è compito semplice, come spesso avviene per la Difesa italiana, a partire dallo studio di un bilancio segnato costantemente da dati aggregati (tra Ministeri per esempio). Nonostante ciò, è possibile mettere in risalto alcuni aspetti (generali e specifici) degni di nota.

1.      Il primo dato rilevante è in realtà una carenza, in piena continuità con il passato. Come ha riconosciuto lo stesso Ministro della Difesa Pinotti, manca ancora una vera e propria “legge quadro” sulle missioni internazionali. Secondo il Ministro occorre colmare il “Vuoto normativo rispetto alla procedura da seguire in ordine alla deliberazione e all’autorizzazione di tali missioni”. Manca, in altre parole: “un quadro legislativo stabile che assicuri una disciplina uniforme da applicare in tutti i casi di partecipazione del personale militare alle missioni internazionali”. Il rifinanziamento, infatti, è ancora semestrale e le missioni sono accorpate tutte assieme. Studi recenti evidenziano come le procedure di autorizzazione di interventi militari oltre confine siano basate su norme costituzionali o sulla pratica consolidata, mentre il controllo parlamentare non può certo essere paragonato ad un’autorizzazione formale in caso di “guerra”.  È questo il motivo per il quale le missioni sono state generalmente approvate tramite decreti di rifinanziamento poi tramutati in legge. Addirittura, nella storia nazionale post-bellica il Parlamento ha approvato 49 missioni prima del loro dispiegamento, 11 in corso d’opera e ben 34 al termine delle attività sul campo. Mentre 30 interventi militari non sono mai stati sottoposti al vaglio delle Camere! Uno scenario che riserva spesso situazioni paradossali, come la mancata copertura finanziaria della partecipazione italiana alla missione in Afghanistan, durante i primi giorni di ottobre 2013. Il decreto di approvazione era scaduto a causa della contemporanea crisi del governo Letta. La letteratura ha più volte evidenziato come la perdurante assenza di una legge-quadro in materia: “rischia di generare ulteriori effetti collaterali e di impedire una discussione approfondita sugli aspetti politici e strategici di ogni operazione”. 

2.      Il fattore di maggiore novità della politica di difesa italiana nell’epoca post-bipolare è stato senza alcun dubbio il dinamismo delle sue forze armate. Da uno strumento militare statico, volto alla difesa (ipotetica e assai breve) del confine nord orientale, ad uno dinamico, proiettabile costantemente all’estero. In ogni rilevante crisi regionale i soldati italiani sono stati presenti, fornendo il proprio contributo, prima simbolico (Desert Storm) poi significativo (KFOR, UNIFIL, ISAF). Nel primo decennio del nuovo secolo l’Italia ha impiegato una media di 8000 soldati in missioni internazionali. Come emerge dal decreto e dai dati forniti dal Ministero della Difesa, negli ultimi anni si registra un calo degli effettivi, arrivando alle attuali 5000 unità. Il grafico sottostante evidenzia tale declino, imputabile a tre possibili fattori: la crisi finanziaria, il graduale ritiro dall’Afghanistan e (dato ancora da verificare empiricamente) una crescente opposizione dell’opinione pubblica a tali interventi, che nei decenni passati avevano spesso riscosso buoni livelli di consenso mentre negli ultimi anni sono stati invece segnati da un basso livello di supporto (Iraq, Libia, Afghanistan post 2009). In altre parole, i decision-makers nostrani appaiono più prudenti e talvolta restii (come emerso nelle crisi in Mali e Siria) a fornire “automaticamente” un contributo militare ad operazioni internazionali.

                                           Militari italiani impiegati in operazioni all’estero (2004-2014)

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                                            (Elaborazione di Venus in Arms, dati Ministero della Difesa)

3.      Analizzando la discussione che ha preceduto l’approvazione del decreto e le sue diverse voci, emergono alcuni fattori di continuità rispetto alle priorità geografiche dell’Italia (ISAF ed EUPOL in Afghanistan, UNIFIL in Libano, le varie missioni nel Mediterraneo, nei Balcani e nel Corno D’Africa). Ma al contempo sembra delinearsi (almeno nel dibattito) un elemento di novità: l’interesse crescente verso l’area del Sahel, caratterizzata da una forte instabilità in relazione a fenomeni quali la criminalità transnazionale, i traffici di persone, armi e stupefacenti, e il terrorismo (oltre alla rilevanza strategica dell’area). Per quanto diverse operazioni siano state finanziate dal decreto nella suddetta regione (MINUSTA e EUTM in Mali e EUCAP Sahel-Niger) pochissimi effettivi saranno dislocati nell’area, ancora remota in termini di presenza concreta della politica estera italiana. Al di là delle scelte che verranno compiute (le informazioni sul tema sono ancora nebulose), dovrà essere evitata una pericolosa discrasia tra ambizioni e risorse (EU style), e garantita una chiara direzione politica e strategica rispetto a obiettivi e strumenti rispetto alla (eventuale) presenza nazionale nella regione

4.      Un filo rosso che sembra legare le missioni finanziate dal decreto è la centralità del compito dell’addestramento delle forze di sicurezza locali. Si tratta di un vero e proprio core task per le forze armate italiane, che spesso guidano (come nel caso di EUTM Somalia) missioni volte a ricostruire le forze militari e di polizia nel paese oggetto di intervento. Negli ultimi decenni l’addestramento (anche grazie alla speciale “natura” dei Carabinieri) rappresenta una competenza (cruciale negli scenari bellici odierni) che le forze italiane hanno sviluppato ampiamente. La speranza è che i decisori siano consapevoli che limitate operazioni “tecniche” stile Security Sector Reform non bastano a risolvere le carenze di paesi che richiedono interventi politici nel medio e lungo periodo.

5.      Appaiono poi numerose le operazioni militari volte a contrastare minacce non militari, come l’immigrazione clandestina. A tal proposito, i fini e gli obiettivi della missione Mare Nostrum rimangono ancora poco chiari: protezione dei migranti? sorveglianza dei flussi? respingimenti? (a tal proposito è sempre bene ricordare come nel 2012 la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo abbia condannato l’Italia per aver violato la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo intercettando e rinviando in Libia un gruppo di cittadini somali ed eritrei senza esaminare le loro necessità di protezione). La chiarezza di fini ed obiettivi delle missioni appare sempre un dato fondamentale, che spesso è stato disatteso dal dibattito nazionale.

6.      Ultimo aspetto, solo apparentemente secondario nel decreto: “i fondi destinati alle attività di cooperazione civile da parte dei contingenti militari a favore delle missioni in atto nei Balcani, in Libano, in Afghanistan e nel Corno d’Africa”. Dato che finalmente sembra sulla dirittura d’arrivo la nuova legge sulla Cooperazione italiana allo sviluppo (elaborata nel 1987, ai tempi in cui Baggio giocava ancora nella Fiorentina; al confronto i 12 anni dall’ultimo Libro Bianco sembrano una piccola pausa di riflessione), sarebbe opportuno promuovere una seria discussione sul (controverso) tema del rapporto tra attori civili e militari in materia di interventi di cooperazione.

In conclusione, è possibile affermare che i prossimi mesi saranno decisivi per il futuro della politica di difesa italiana e delle sue missioni militari oltre confine. Il ritiro di gran parte del contingente nazionale all’Afghanistan alla fine dell’anno (a proposito, cosa sappiamo della nuova missione che sarà svolta post-2014?) richiederà una revisione complessiva degli impegni militari internazionali. La possibilità di alimentare finalmente un dibattito ampio e partecipato sui temi della sicurezza e della difesa (preliminare alla stesura del possibile nuovo Libro Bianco) è una condizione centrale per accompagnare adeguatamente i cambiamenti futuri.

 

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