Conferences, Seminars, Workshops: Venus in Arms on Tour (June 2014)

June has been a very busy month for Venus in Arms. In fact, we have presented our research at several academic conferences/public workshops around Italy and Europe (while watching almost all the matches of the 2014 World Cup)

Here below you’ll find a very brief list of the main issues we faced in our papers.

1) White Paper 2014

Venus has provided its contribution to the current preliminary debate regarding the forthcoming White Paper 2014. After a two-days meeting with practitioners, “experts” and academics, the Ministry of Defense has collected several policy papers full of (general) suggestions and recommendations on the White Paper. Here the link to the document.

2) The Italian Left and Foreign Policy

ViA has presented the paper “The Irrelevance of Radical Parties in Coalition Foreign Policy: Italy and the Extremity Hypothesis”, (with Jason Davidson), at the conference “The Italian Left and Foreign Policy” (Cambridge, 9th June 2014). The next Italian presidency of the EU and the recent political success of Renzi have been the issues at the stake.

In our paper we’vefocused on Italy’s post-Cold War center-left governments and decisions on military operations. Scholarly consensus suggests that coalition governments produce more polarized foreign policies than single party governments. This, the literature argues, is especially likely when coalition governments include radical parties that take extreme positions on foreign policy issues and are “critical” to the government’s survival as the radical parties push the centrist ones toward the extremes. The case of Italy provides an important counterpoint to the polarization hypothesis. In all cases we’ve analysed (Albania 1997, Kosovo 1999, and Afghanistan 2007), the parties took a position against military operations but did not prevent the government from engaging in/extending operations by threatening survival or forcing the government’s fall. What are the possible explanations of the irrelevance of leftist radical parties in Italy?

A) Radical parties are reluctant to threaten/force government collapse as this can lead to a center right coalition coming to office and voters’ blame for the outcome;

B) Relative salience has been critical: foreign policy has been less important to radical parties than domestic issues and it has been more important to center-left parties than radical ones;

C) Radical parties have appealed to their voters through theatrical politics (e.g., attending protests) and have affected the implementation of military operations.

Here you’ll find a link to the presentation.

3) The transformation of Italian Armed Forces

We have been at the conference: “The Crisis in EU and US” (Pisa, 12-14 June 2014). Venus in Arms has presented its ongoing research on Italian and European military transformation.

We have discussed the paper: “The Redesigning of Italian Armed Forces in a Time of Crisis”, focusing on the co-evolution of budget and doctrine in the post-2001 Italian defense policy. We have illustrated the preliminary findings of our research. All the results will be collected in the forthcoming: “Adapt, Improvise, Overcome? The Transformation of Italian Armed Forces in Comparative Perspective”, Ashgate.

4) Technological innovation and demographic trends

ViA participated at the SGRI VII Annual Conference in Trento (26-28 June 2014). We’ve presented a paper on the growing importance of technology in international politics, focusing on innovation, relevant actors in R&D process, military equipments.

The paper (“Diffusion or concentration? The geography of technological innovation”) was part of a broader research agenda on demography and security. A very interesting panel has hosted several contributions on such topic.

What will be the world’s demographic outlook in 2035? What factors will shape it and with what consequences? The world’s population is expected to reach more than 8.7 billion by 2035, but this growth will be unbalanced with diverse regional trends and impacts. Demographic factors – fertility rates, life expectations, migration, population age and composition – do not develop in isolation, but interact with other trends in the economic, technological, environmental, health, energy and political domains to shape complex evolutionary scenarios. The panel has hosted papers looking at the demographic trends and their relationship with trends in the aforementioned areas, to provide a forecast of how they will interact by 2035.

5) The determinants of the Italian military intervention in Libya

Venus discussed another paper at the SGRI Conference: “A two-level game? The determinants of the Italian military intervention in Libya: strategic culture, international norms and domestic dynamics” (with Michela Ceccorulli). We’ve illustrated the preliminary research on the ways through which Italy adopts military tools in order to face non-military threats (PRIN project: The Italian Foreign Policy in front of the new challenges of the international system: actors, institutions and policies”).

The paper focuses on the 2011 naval operation in Libya, which is a paradigmatic case regarding the growing interaction of new security challenges: region instability, transnational organized crime, and illegal immigration. Why has Italy employed the military instrument to face transnational and non-military threats? The paper looks at the political debate over the decision-making process, assessing three possible determinants for decisions: strategic culture, international norms and domestic dynamics.

So, a very busy month.  After the (deserved) summer break we will be also at the SISP Annual Conference (Perugia 11-13 September). See you there.

 

 

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Le Linee Guida del Libro Bianco per la sicurezza internazionale e la difesa

Sono state appena pubblicate sul sito del Ministero della Difesa le Linee Guida del “Libro Bianco per la sicurezza internazionale e la difesa“.

Come riportato dal Ministero, che dedica una pagina web ad hoc sul tema, il documento “costituisce il risultato di un’analisi preliminare finalizzata alla raccolta di un complesso di elementi di informazione e di valutazione quanto mai ampio e diversificato, ai fini della successiva fase di elaborazione di un “Libro Bianco per la sicurezza internazionale e la difesa”. Il lavoro svolto ha consentito anche di rendere evidenti i “grandi interrogativi” che sottendono alla sicurezza e difesa nazionale ed al futuro delle Forze armate, cui sarà necessario dare precisa risposta.  Il fine dell’intero processo consiste nella definizione degli obiettivi che il Paese intende perseguire, delle modalità e degli strumenti da utilizzare per la protezione e la tutela dei suoi cittadini, del territorio, degli interessi vitali e strategici e dei valori nazionali“.

Nel sito trovate infatti anche i risultati di un convegno di studi che ha raccolto alcuni esperti (Venus in Arms era presente..) i quali hanno elaborato una serie di analisi e raccomandazioni preliminari alla fase di elaborazione del Libro Bianco.

Le schematiche Linee Guida sono composte da 90 punti, suddivisi per marco-temi, tra i quali emergono: “il contesto globale”, “gli interessi nazionali”, “i compiti e la configurazione della forze armate”, “i futuri modelli operativi”, “la struttura organizzativa” e “l’acquisizione di capacità”. Al termine del documento troverete un glossario di termini-chiave.

Preliminarmente all’analisi dei suddetti punti, occorre rilevare due aspetti rilevanti:

1) Il processo che porterà all’elaborazione del Libro Bianco appare impostato secondo una corretta e apprezzabile trasparenza di fondo (alla mail librobianco@difesa.it potete anche inviare i vostri contributi per la riflessione). Al di là di quelli che saranno gli strumenti e i  mezzi effettivi con i quali sarà strutturato l’intero percorso, l’approccio sembra finalmente quello giusto. La necessità di alimentare un dibatitto ampio ed inclusivo parallelo alla definizione del documento è una priorità apparentemente condivisa. La speranza è che le premesse vengano mantenute anche nei prossimi mesi, sia nel coinvolgimento di esperti, società civile e opinione pubblica, sia rispetto al ruolo del Parlamento.

2) Partire dal quadro internazionale attuale, dalla definizone degli interessi e delle minacce, dagli obiettivi strategici nazionali può sembrare una banalità quando si affronta un nuovo Libro Bianco. Ma in un contesto segnato da una carenza endemica di cultura strategica e di riflessione guidata in primis da aspetti economici, questo approccio può aiutare ad orientare il dibattito verso una prospettiva più adeguata alla formazione di un corpo dotrinale.

 

Venus in Arms seguirà da vicino il percorso che porterà all’elaborazione del Libro Bianco, ospitando analisi e riflessioni. Il blog è naturalmente aperto ad ogni contributo rilevante in materia (sia attraverso i commenti che tramite la mail info@venusinarms.com).

 

 

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Uno spettro si aggira per l’Italia: la cultura strategica

Dopo anni, se non decenni, di pressoché generalizzata indifferenza, i temi della difesa appaiono con frequenza al centro del dibattito. La discussione, sebbene focalizzata sulla dimensione economica e finanziaria dei programmi di armamento (come i famigerati F-35), ha comunque acquisito rilevanza nei media e nelle istituzioni, permettendo di aprire una sorta di “finestra di opportunità” su argomenti perlopiù sconosciuti al grande pubblico. Gradualmente appare sempre più evidente come la riflessione strategica nazionale debba affrontare un complessivo processo di revisione della futura struttura della difesa. La volontà politica del governo di elaborare entro la fine dell’anno un nuovo Libro Bianco della Difesa è la più concreta testimonianza di questa presa di coscienza. Al tempo stesso, la recente indagine conoscitiva sui sistemi d’arma della Commissione Difesa (qui il testo finale) rappresenta uno sforzo importante compiuto dal Parlamento verso un maggiore coinvolgimento e una diversa consapevolezza da parte del ramo legislativo. Per quanto incentrata sul tema delle acquisizioni, e dettata perlopiù da una logica “economica” (per un’analisi critica si veda qui), il processo intrapreso negli ultimi mesi da parte della Commissione è stato comunque rilevante, dato il pregevole sforzo di approfondimento. Si tratta certo di qualcosa di assolutamente normale e dovuto per una Commissione Difesa ma, come ben sappiamo, il contesto storico, politico e culturale del nostro paese in materia di sicurezza e difesa ha reso la normalità una conquista.

In uno scenario segnato da un’attenzione esclusiva alla contingenza e al brevissimo periodo, la crescente volontà di promuovere un dibattito più ampio si accompagna al generalizzato (e giustificato) richiamo ad un aspetto drammaticamente carente nella riflessione sulla difesa: la “cultura strategica”. Come è stato ribadito più volte in recenti convegni e seminari, occorre sviluppare quanto prima una condivisa cultura strategica con la quale poter affrontare i temi della difesa senza farsi prendere ostaggio dalle necessità del momento. Spesso inascoltate, le (poche) persone che da anni si occupano di questi argomenti ripetono quanto sia fondamentale acquisire un linguaggio comune, svincolato dalla perdurante strumentalità e superficialità. L’ex Ministro della Difesa Arturo Parisi aveva individuato nella mancanza di ciò che aveva chiamato “cultura della difesa” il limite principale del dibattito nazionale in materia.

Ma cosa intendiamo quando si parla di “strategic culture”?

Lo studioso americano Jack Snyder introdusse nel 1977 l’espressione “cultura strategica” come strumento per interpretare la dottrina dell’Unione Sovietica. Secondo un altro politologo americano, Steven Rosen, il concetto stesso di cultura strategica è emerso per tentare di spiegare il diverso comportamento militare tra culture europee ed extra-europee, con particolare riferimento alla complessa decisione di andare o meno in guerra e al modo di combattere. Il conflitto in Vietnam favorì lo sviluppo di nuovi approcci che tenessero conto dei fattori culturali, avendo reso visibili le conseguenze nefaste di visioni etnocentriche.

La cultura strategica può essere definita come la lente interpretativa con la quale vengono filtrati gli eventi connessi all’uso dello strumento militare per fini politici.  Identità e contesto culturale rappresentano fattori-chiave per comprendere le politiche di difesa dei paesi.  Lo stesso Clausewitz già attribuiva un peso considerevole a elementi di tipo non-materiale per spiegare la guerra, primo fra tutti il morale dell’avversario. Sebbene abbia acquisito un ruolo crescente all’interno dello studio delle relazioni internazionali negli ultimi decenni, il concetto di cultura strategica rimane tuttavia controverso.

Una prima generazione di autori, come Snyder e Colin Gray, si è concentrata su fattori quali geografia, esperienze storiche e sistema politico per comprendere la cultura strategica. Una seconda generazione di studi concepisce la “strategic culture” come un prodotto dell’esperienza storica, veicolata però in modo funzionale agli interessi delle élite politiche e militari. Una terza generazione di autori, infine, affida alla cultura un potere esplicativo parzialmente indipendente dalle preferenze degli attori. Alistair Johnston, per esempio, reputa la cultura strategica come un “ideational milieu which limits behavioral choices”, ovvero un sintema di simboli (strutture argomentative, analogie, metafore) che stabilisce le preferenze strategiche in merito al ruolo della forza negli affari internazionali.

Sono quindi numerose le distinte concezioni di “strategic culture” presenti in letteratura e manca tuttora una definizione condivisa. La cultura strategica deve essere interpretata come causa diretta o come elemento che contribuisce a definire il contesto di azioni e decisioni? Gli autori della “prima generazione” rivendicano l’impossibilità nel distinguere il contesto culturale, inteso come persistenza di idee, attitudini e tradizioni (che non sono osservabili oggettivamente, poiché inscindibili da chi le esamina) ed il comportamento. Secondo Gray, la cultura strategica è quindi un “set of attitudes, beliefs and procedures that a community learns, teaches and practices”.

Aldilà al complesso rapporto tra cultura e comportamento, altro tema essenziale è quello del cambiamento. Il mutamento delle condizioni oggettive di un paese può trasformare il sistema culturale, modificando gli schemi interpretativi e normativi degli attori. Una cultura strategica sedimentata nel tempo e condivisa dagli attori-chiave all’interno della società, si trasformerà però lentamente e con difficoltà. Élite “socializzate” all’interno di una data cultura strategica si allontaneranno a fatica dal discorso strategico prevalente costruito attorni a valori ampiamente condivisi. Eventi di particolare rilevanza che alterano lo scenario internazionale possono però contribuire a modificare le scelte politiche e atteggiamenti culturali in materia di difesa. I codici interpretativi con i quali viene definita ed affrontata la realtà esterna possono quindi mutare poiché non più adeguati.  La fine della Guerra Fredda, per esempio, ha rappresentato uno shock in termini di cambiamento al quale gli attori nazionali, quali l’Italia, hanno dovuto fare fronte.

Proprio in relazione al tema del cambiamento, recenti studi (qui, qui e qui) hanno messo in evidenza la più grande contraddizione che riguarda la politica di difesa italiana. A fronte della considerevole trasformazione avvenuta dopo la fine dell’epoca bipolare (rinnovato attivismo militare, riforme del modello di difesa e trasformazione delle strutture) la cultura strategica nazionale è rimasta ancorata ai valori di riferimento della Guerra Fredda, ponendo la “pace”, l’”umanitarismo” e il “multilateralismo” come lenti interpretative principali della politica di difesa italiana. Il problema, come tali ricerche hanno dimostrato, è la superficialità di questi riferimenti concettuali, la loro strumentalità (si pensi alla differenza tra il complesso sistema valoriale del pacifismo e la stanca retorica delle “missioni di pace”). In altre parole, è ancora carente (per ragioni storiche, politiche e culturali) un linguaggio comune con il quale affrontare i temi della difesa, andando oltre la superficialità e le contingenze. La limitata produzione di documenti strategici (l’ultimo Libro Bianco è del 2002), è solo una delle più evidenti testimonianze di questa grave mancanza.

Oggi, di fronte alla necessità impellente di trasformazione delle forze armate e di revisione del modello di difesa nazionale, l’esigenza di una condivisa cultura strategica, interpretata come base di una riflessione approfondita un materia, appare lampante. Ma questo processo di acquisizione non può essere immediato, e passa in primis dal contesto educativo (dove siamo drammaticamente indietro su tali argomenti). È quindi troppo tardi? Crediamo di no. La presenza di occasioni di discussione e confronto, dal parlamento ai (vecchi e nuovi) media, è il primo passo necessario per alimentare un dibattito adeguato e consapevole. Certo, rispetto ad altri paesi siamo all’età della pietra, ma vogliamo vedere nei recenti segnali degli aspetti positivi. Un po’ come le serie televisive italiane. Siamo anni luce lontano dalla qualità di capolavori come  “The Sopranos” o “House of Cards”, ma “Romanzo Criminale” è comunque un passo avanti rispetto a “Don Matteo 5” (con tutto il rispetto per il glorioso passato di Mario Girotti, noto ai più come Terence Hill).

A fronte di questo velato ottimismo si percepiscono però due grandi rischi all’orizzonte.

Il primo è che, a fronte della complessità del compito che grava sui decision-makers, e alla ribalta mediatica degli elementi “economici” del dibattito, si rinunci a un vero approfondimento, si opti esclusivamente per la propaganda e si eviti ogni tentativo di acquisire una solida e più ampia consapevolezza sui temi della difesa. Il secondo rischio è quello opposto. Data la mancanza attuale di cultura strategica, proprio per evitare strumentalizzazioni, populismo e propaganda, la tentazione potrebbe essere quella di promuovere un dibattito chiuso, ristretto ed esclusivo.

A fronte di questi pericoli, riteniamo che solo una discussione inclusiva, lunga e complessa, possa far progredire davvero lo stato della cultura strategica italiana. Non attraverso l’omogeneizzazione dei punti di vista ma grazie al confronto vero e approfondito si può garantire quel linguaggio comune con il quale affrontare i temi della difesa e della sicurezza. Utopia? Beh, vale comunque la pena tentare. Altre occasioni per rimediare non ce ne saranno.

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Internalizing out-of-the-box thinking. What the Italian military should learn from Google (X).

Recently, a journalist has been allowed to enter Google semi-secret labs, known as Google X. Differently from Google Research division, Google X does not focus on projects that have a direct impact on Google business, but on those that might bring about revolutionary changes. As such, they often fail, requiring a great deal of patience by the company managers who try to maximize share value and worrying about the products that could create epochal change but have no short term marketability.  

As other organizations, Google struggles with finding a balance between “exploitation” and “exploration”, that is between the need to achieve advancements in the short term while not missing the possibility to grasp, direct, and fully exploit potentially radical transformations in a more distant future. Organizational theory has shown in fact how trade-offs between the short and long run exist, and how incremental changes, though “tactically” useful, can sometimes inhibit larger “strategic” transformation. Equilibrium is hard to find, also because often scarce resources compel to look at advancing interests in the short run. Indeed, it is difficult to convince someone to pay now for something that might not even happen many years from now.

And still, thinking seriously about possible futures, “exploring” unlikely but still possible, contributes both to create the foundations for long term success and to strengthen resilience in case standard assumptions fail. This is particularly true for organizations such as armed forces, whose procurement cycles are very long and as such entail decisions that bring with themselves quite rigid legacies. The question, in other words is a quite familiar one: how many programs that are being paid now have been devised when the world was a different one, and might then not respond perfectly to current requirements? To an extent, this is inevitable, but it does not mean that complex organizations can’t do better if they internalize the analysis of “multiple futures” and their impact on planning and procurement.

How does that connect with transformation of Italian armed forces, and with the White Book that should do about it?  Rivista Italiana di Difesa recently published an op-ed on the requirements for the new Libro Bianco listing a convincing set of legal/constitutional and operational issues that should be addressed. We might want to add another one, based on the idea that we have to take long term planning and force transformation into more consideration. In particular, “force transformation” has been taken seriously by Italian armed forces, but it was generally referred as related to the impact of information technology on Command, Control, Computer and Communication (C4) and ISTAR. A similar approach has been adopted by the Army, which instituted a force transformation in 2006 to coordinate activities related to Net-Centric Warfare.

What would be needed is an entity that devises future scenarios and makes proposals accordingly. The relatively limited doctrinal production of Italy, compared to other European countries, shows the lack of an institutionalized habit to link future planning to an open debate on what future requirements might be. The Italian armed forces can do better, as they have already started to do in related fields such as “lessons learned”.  There is no compelling reason to prefer a specific setup over others, and this entity might be either brand new, the result of restructuring of ones that currently exist, or even a “relay” among them (for instance, linking more closely research and education centers with doctrine and force transformation offices). Similar experiences already exist, and they are various in nature. It is not just the famous DoD’ Office of Net Assessment, that exists since 1973 and currently under fire, but also NATO’s Allied Command Transformation, or the French Délégation aux Affaires Stratégiques within the MoD, that promote several initiatives according to this line of reasoning. The whole process of writing a White Book in other countries is sensitive to suggestions that come from out-of-the-box thinking, be this coming from internalized or external structures.

Let’s think about creating such an internal structure that deals with net assessment in the medium and long run and comes up with innovative and sometimes provocative solutions. Most of them might not have immediate impact on very important issues such as saving money or deciding the timing and modes of withdrawal from Afghanistan. But they should spark internal debate by creating ideas and coalitions that suggest thinking about transformations that might be emerge in the longer run. Important decisions made now must be based on a clear view of what will be needed in the future (also because they decisively contribute to shape it). This includes preparing for “black swans” as well as basing key investments decisions on a clearer (and more transparent) assessment of what requirements they should serve in the future. When the environment is very uncertain – as it is the case for the global and regional security environments – the benefits of such a choice would be high. And the good thing is that its financial burden (contrarily to those needed to operate Google X) would be instead almost inexistent.

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Spending Review della Difesa: i numeri di Cottarelli

Mercoledì 23 Aprile, le Commissioni riunite di Difesa di Camera e Senato hanno svolto l’audizione del Commissario straordinario del Governo per la revisione della spesa pubblica, Carlo Cottarelli, sul processo di spending review. Un argomento sempre “caldo” nel dibattito attuale, anche alla luce delle recenti indiscrezioni circa il possibile dimezzamento dell’acquisto dei controversi caccia F-35.

L’audizione del Commissario Cottarelli ha riservato diversi spunti interessanti per la discussione, che si auspica possa essere la più ampia e trasparente possibile, soprattutto in vista dell’elaborazione del nuovo Libro Bianco.

Come giustamente ricordato dalla Rivista Italiana Difesa, la speranza è quella di avviare, per la prima volta, “un grande dibattito nel nostro Paese sui temi della politica di sicurezza e difesa”. Da tempo poi molti invocano una maggiore certezza delle risorse finanziarie nel medio-lungo periodo attraverso una programmazione meno estemporanea (un “piano quinquennale”?).

Quali sono allora gli elementi rilevanti dell’audizione di Cottarelli (qui il video) e degli interventi successivi in Commissione? In primo luogo i numeri.

Al fine di capire “quanto” spende l’Italia per la Difesa, il Commissario confronta la spesa nazionale con quella dei principali paesi Euro. Una comparazione che attiene alla Funzione Difesa e al complesso delle spese e non valuta specifici programmi d’investimento. Cottarelli indica quattro aspetti preliminari che dobbiamo considerare per confrontare adeguatamente la spesa italiana con quella internazionale:

  1. “Depurare i dati”: Nell’analisi di Cottarelli le spese per la Difesa del 20013 non comprendono le voci relative ai Carabinieri ma considerano sia i costi per le missioni internazionali sia il budget per i programmi militari del Mise. La cifra relativa al 2013 risulta allora di 18 – 18,5 miliardi di euro. L’1 – 1,15% del PIL. (Aldilà dei numeri, l’audizione conferma la necessità fondamentale di disaggregare i dati per uno studio approfondito delle spese della Difesa e anche di una sua prospettiva comparata. Per un approfondimento si veda qui)
  2. “I vincoli”. Se confrontiamo diversi paesi dobbiamo tenere in considerazione i vincoli di bilancio che ogni nazione si trova ad avere. In altre parole, cosa ognuno si “può permettere”. La spesa per interessi in Italia è più alta del 2,5% rispetto a quella degli altri paesi considerati. Senza parlare del debito pubblico. Lo spazio per altre forme di spesa primaria è di conseguenza assai limitato.
  3. “Riduzione generalizzata della spesa primaria”. Anche gli altri paesi stanno attuando processi (significativi) di riduzione della spesa. Quindi il confronto avviene con una realtà non statica ma in “movimento”. Un processo metodologicamente complesso.
  4. “Il PIL potenziale”. Il prodotto interno lordo italiano è generalmente più basso di quello degli altri paesi analizzati, a causa della stringente crisi economica. Ciò naturalmente, anche in ottica futura, ha un peso considerevole per lo studio del bilancio.

Tenendo in considerazione tutti questi fattori, Cottarelli arriva a individuare un “benchmark di spesa” con il quale confrontarsi dello 0,9%. Un dato inferiore a quello sopra indicato dell’1,15%. Diversamente da una visione corrente, quindi, ci sarebbe una fetta (di circa lo 0,2%, circa 3 miliardi di euro) da ridurre per quanto riguarda la Funzione Difesa.

In altre parole, quella che viene chiamata “spesa benchmark area Euro” è di fatto più bassa di quella italiana. È questa differenza (lo 0,2% appunto) che il Commissario suggerisce di tagliare (nella prospettiva triennale con la quale si muove Cottarelli). Ricordando, tra l’altro, che la Legge di Revisione dello Strumento Militare n.244 (la quale opportunamente propone un modello di ripartizione della Funzione Difesa con 50% personale,  25% esercizio e 25% investimenti) non comporta risparmi (ciò che sarà necessariamente ridotto dalla esorbitante voce del personale dovrà essere “reinvestito” nelle altre voci). Insomma, la spazio per tagliare ci sarebbe. Non sono state indicate strade precise da intraprendere ma solo numeri. Su questi, una opportuna nota a margine. L’analisi di Cottarelli si limita all’area Euro e non comprende quindi la Gran Bretagna (un caso che avrebbe certamente influenzato le cifre finali). Uno studio comparato molto parziale, dunque, rispetto ad un tema delicato e dove i confronti devono tener conto di molti fattori idiosincratici.

Oltre ai dati, due aspetti emergono infine dal dibattito in Parlamento. Il primo riguarda il percorso, quasi parallelo, che sembrano compiere Governo e Commissione Difesa. Quest’ultima da molti mesi ha avviato un’indagine conoscitiva dei sistemi d’arma (le cui conclusioni saranno pubblicate a breve) e promosso la partecipazione di molti soggetti alla discussione. Un approccio lodevole che dovrebbe essere considerato come base di partenza per il dibatto nazionale in vista del Libro Bianco. È un peccato che la Commissione non sia stata coinvolta prima della recente decisione del governo (ma non ancora tradottasi in Decreto Legge) di ridurre di circa 400 milioni gli investimenti pluriennali (non è ancora dato sapere quali in dettaglio, a parte, probabilmente, un lotto di F-35). Osservazioni, analisi e commenti fin qui prodotti sarebbero potuti essere utili. La speranza è che lo siano almeno per il futuro Libro Bianco.

Il secondo e ultimo aspetto che emerge dalla discussione attiene alla difficile distinzione tra “pareri tecnici” e “scelte politiche”. Cottarelli ha più volte ribadito che sarà la politica a decidere come ripartire le voci di spesa in relazione a obiettivi e priorità (e qui ritorna centrale proprio il Libro Bianco). Ma molti dei quesiti posti dai politici in Commissione richiedevano al Commissario pareri chiaramente…politici (dal giudizio su Mare Nostrum al tipo di programma da tagliare fino addirittura al tipo di Modello di Difesa migliore da adottare).

Forse la via migliore per superare questi fraintendimenti è quella di smettere di considerare quasi un insulto il termine “ideologico”, sinonimo spesso di partigiano o estremista. Al contrario, un trasparente confronto tra diversi sistemi valoriali e di credenze rafforzerebbe il dibattito stesso, approfondendolo. Ma questa è solo un’ipotesi.

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ISPI Commentary – Libro Bianco

La trasformazione delle Forze Armate

Sempre sul Libro Bianco, un nostro contributo è stato gentilmente ospitato sul sito dell’ISPI, Istituto Italiano per gli Studi di Politica Internazionale.

Potete trovare il testo qui.

 

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La trasformazione delle Forze Armate italiane

È apparso qualche giorno fa su The International Spectator, la rivista dell’Istituto Affari Internazionali, un nostro pezzo sulla trasformazione delle Forze Armate italiane nell’ultimo decennio (e oltre, partiamo dall’Afghanistan). L’articolo è il frutto di una riflessione che conduciamo da un paio d’anni, e che sta anche alla base di Venus in Arms, sulla necessità di contribuire al dibattito – non solo accademico – su come è cambiato lo strumento militare italiano nel più ampio contesto del mutamento occorso in ambito europeo e transatlantico. Si tratta di aiutare a sfatare alcune visioni manichee, sollevare il velo di alcuni pregiudizi che non permettono un dibattito aperto e consapevole.

Se proprio non vi va di leggere l’articolo, gli elementi centrali sono questi.

Il punto di partenza è il basso livello di attenzione che anche il mondo accademico ha dedicato al tema della trasformazione militare. Ciò non è vero per altri paesi, non solo gli Stati Uniti, dove la riflessione sulla dimensione nazionale del cambiamento (cosa è successo e cosa deve succedere) è stata più profonda (questo è un bel libro, per esempio). Da noi, si ha spesso la sensazione che per il pubblico più vasto formule semplici come “ci pensa l’Europa” (almeno in questo settore, l’euroscetticismo pare ancora sorprendentemente poco diffuso) e “meno F35” (versione attuale di “meno spese per la difesa”) possano esaurire il dibattito. E che in parallelo, siano pochi gli intellettuali (e in particolare gli “scienziati sociali”) che si dedicano all’approfondimento del “come” e “perché” la difesa sta cambiando. Tra esperti tecnici amanti dell’ala rotante e sostenitori di “armi difensive”, lo spazio per un dibattito pubblico approfondito sui temi della difesa e della sicurezza (anche con opinioni fortemente divergenti, al di là dell’occasionale retorica bipartisan) è assai limitato.

Secondo punto: quando si pensa ai cambiamenti, si dà talvolta per scontato che questi arrivino in maniera funzionale a ciò che accade sul terreno. Ipotesi ottimale (ed ottimistica) che non prende però in considerazione due aspetti rilevanti: 1) le forze armate sono organizzazioni complesse, che hanno una loro inerzia, e 2) il cambiamento è spesso il frutto di una difficile mediazione fra sfida ambientale e dinamiche organizzative. Non vuol dire, è la visione opposta a quella espressa sopra, che le organizzazioni resistono sempre al cambiamento: vuol dire che il comparto difesa non è una start-up e cambiare è difficile perché le trasformazioni devono tenere conto di esigenze molteplici. Le rivoluzioni, in questi settori, non avvengono. Se avvengono, possono essere molto pericolose.

Terzo punto: dato che il dibattito non è sviluppato e che il cambiamento non avviene nel nulla (e nondimeno avviene) è opportuno ricostruire il processo, non guardare solo all’inizio e alla fine ma osservare il movimento, il percorso di evoluzione. Che è stato considerevole: dall’organico (con la sospensione della leva) alle operazioni oltre confine (l’Afghanistan come vero punto di svolta in termini di capacità operative) ai mezzi (una nuova portaerei, nuovi veicoli blindati, e così via). Sono cambiate anche le istituzioni, nel loro complesso: negli ultimi anni la struttura dei vertici delle Forze Armate è stata modificata e si è sviluppato un nuovo modello di difesa, più “leggero” e orientato alle operazioni.

Quarto e ultimo punto: questi cambiamenti sono stati funzionali? E poi, sono sufficienti? Qui davvero dovreste leggere l’articolo, e non basterebbe (infatti ci scriviamo anche un libro). Però tre aspetti emergono come ancora irrisolti. Il primo è il nodo del costo del personale in rapporto alle spese complessive (estremamente alto). La riforma Di Paola che punta ad una riduzione dell’organico simultanea all’efficientamento dello stesso (aumentando cioè la percentuale del personale effettivamente impiegabile) va nella direzione giusta (per quanto assai lentamente), ma rimane il fatto che le spese future dovranno tenere sempre più conto delle necessità di mantenere le forze operative (anche quando terminerà la lunga missione in Afghanistan) e dunque di accrescere la voce di bilancio dedicata all’ “esercizio”. Secondo, la sostenibilità del modello di difesa che si è sviluppato negli ultimi anni è (anche) chiamata in causa dagli impegni finanziari assunti in una fase precedente. Investimenti che talvolta hanno origine nel contesto strategico della Guerra Fredda e che non sempre sono stati coerenti con i nuovi impegni affrontati dalle Forze Armate, in particolare dopo il 2001. E tuttavia, investimenti non sempre facilmente “modulabili” o eliminabili, e che quindi pesano ancora sul bilancio della difesa in tempi di crisi. Terzo, il dibattito pubblico è ancora molto limitato. A fronte di significativi cambiamenti, il livello di riflessione pubblica è rimasto al palo, caratterizzato perlopiù dalla (stanca) retorica delle “missioni di pace”. Per parte sua, il Ministero della Difesa potrebbe essere più attivo nello stimolare riflessioni nazionali su questioni strategiche e promuovere maggiormente le proprie attività, aumentando il suo “public outreach” (in linea con quanto sta tentando di fare l’intelligence). Un nuovo Libro Bianco della Difesa, a 12 anni di distanza dall’ultimo, potrebbe essere un’ottima occasione per questo rilancio.

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Il Libro Bianco della Difesa (forthcoming?)

white book

Nelle ultime settimane, i temi della difesa sono stati (sorprendentemente) al centro del dibattito politico. In un paese nel quale difesa e sicurezza occupano solitamente uno spazio marginale nella discussione pubblica, la rinnovata attenzione agli affari militari appare un dato assai rilevante. Nel contesto della spending review, la possibilità di ridurre, o addirittura eliminare, il controverso programma JSF F-35 ha subito acquistato la prima paginadi molti giornali o riviste. Anche nel recente passato l’eventuale taglio dei discussi e contrastati caccia aveva attirato un minimo di interesse mediatico. L’elemento davvero innovativo del dibattito attuale è la proposta di collegare questo specifico provvedimento a una revisione complessiva della strumento militare  e all’elaborazione di un Libro Bianco della Difesa. Così, il balletto delle cifre presunte dell’F-35, le (pseudo) discussione tecniche, l’aggiornamento dei difetti (o dei pregi) del famigerato aereo, si inseriscono finalmente in un ambito più ampio e adeguato di discussione: quello strategico. A cosa servono questi aerei? Quali sono gli obiettivi dell’Italia negli scenari regionali di crisi nel breve, medio e lungo periodo? Quale valutazione complessiva possiamo fare dello stato delle Forze Armate? Quali rischi e minacce l’Italia deve contrastare? Quali sono, infine, gli interessi e le priorità strategiche?

Elaborare un “Libro Bianco”, come evidenziano anche alcuni recenti commenti, permette di rispondere a tali domande e di orientare le scelte di fondo della politica di difesa italiana.

La letteratura ha ampiamente evidenziato come i documenti strategici rappresentino un fattore determinante nella pianificazione delle politiche di difesa. Come ricorda Posen, la dottrina militare è una componente cruciale della politica di difesa perché evidenzia le minacce poste alle sicurezza nazionale, cercando di ridurre eventuali gap tra obiettivi politici e strumenti militari. Finnemore addirittura ritiene che la definizione degli interessi sia importante quanto la loro difesa. Attraverso lo studio dei documenti si possono infatti comprendere le mappe cognitive degli attori in materia di difesa e sicurezza, illustrando le caratteristiche centrali della cultura strategica e militare di un paese. Il fatto che l’ultimo “Libro Bianco” sia stato pubblicato nel 2002, la dice lunga sulla cultura strategica nazionale e sul suo grado di condivisione e approfondimento. Sono passati più di 12 anni dall’ultima “riflessione strategica”, 12 anni nei quali l’Italia ha impiegato i suoi uomini in moltissimi conflitti (dall’Iraq all’Afghanistan, dal Libano alla Libia) e nei quali lo scenario globale è cambiato notevolmente. A fronte di tali mutamenti, e al fine di orientare la politica di difesa italiana nel prossimo futuro, sarebbe allora fondamentale che il prossimo Libro Bianco, rispetti almeno 4 condizioni-chiave:

  1. Un ampio e dettagliato dibattito nazionale deve precedere l’elaborazione del documento. Le scelte di fondo sono chiaramente una responsabilità del governo, ma una discussione che coinvolga tutti gli attori (militari, esperti, società civile) ha il vantaggio di garantire una pluralità di prospettive e punti di vista, favorendo al contempo un minimo di attenzione mediatica a temi solitamente circondati da una fitta nebbia di disinteresse. La “Strategic Defense Review” britannica del 1998 può essere considerato il buon esempio da seguire;
  2. Alla luce della complessa trasformazione delle forze avvenuta nell’ultimo decennio, il documento deve promuovere una valutazione complessiva dello stato dell’arte del nostro strumento militare. Magari a partire dal quadro delineato dall’ultima riforma Di Paola del 2012, volta a correggere l’insostenibilità dell’attuale struttura, gravata da una percentuale non più sopportabile di spese destinate al personale. Senza un’analisi attenta del processo di evoluzione delle forze (compresi ostacoli, problemi, lezioni apprese, programmi decennali di armamento) diventa complesso pianificare;
  3. Il Libro Bianco, dopo aver ascoltato i diversi punti di vista e valutato progressi e problemi relativi alla trasformazione delle forze armate, deve stabilire con chiarezza delle priorità. Delineare delle priorità in un documento ufficiale italiano (nella Difesa e in molti altri settori) è come chiedere a Balotelli disciplina ed integrità. Ma, soprattutto alla luce delle attuali limitazioni finanziarie, stabilire un numero circoscritto di aree prioritarie (tematiche e geografiche) è davvero decisivo per il futuro della nostra difesa, la sua sostenibilità ed ilsuo impatto complessivo;
  4. Sarebbe infine auspicabile, che dopo decenni di interventi militari all’estero, i documenti strategici proponessero un “modello nazionale di intervento”, andando finalmente oltre alla stanca e stucchevole retorica delle “missioni di pace”, attingendo dalle molteplici (e spesso sconosciute) esperienze sul campo.

Kier evidenzia come la dottrina possa cambiare radicalmente, rimanere costante nonostante i cambiamenti o adattarsi alle condizioni esterne mantenendo intatti i valori-chiave che la compongono. A prescindere dagli esiti, speriamo che il dibattito ed il suo risultato finale (ovvero il Libro Bianco) permettano finalmente di porre al centro della discussione pubblica i temi della difesa. Evitando però di riparlarne tra altri 12 anni. Venus in Arms mapperà costantemente, nelle prossime settimane e mesi, la riflessione strategica nazionale, preliminare e parallela all’elaborazione del (tanto atteso) Libro Bianco.

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