Ius in bello, regole di ingaggio e riforma dei codici penali di pace e di guerra

Guest Post by Giovambattista Palumbo*

Il diritto internazionale distingue uno jus ad bellum ed uno jus in bello, il cosiddetto diritto dei conflitti armati, che regola la condotta delle ostilità durante le operazioni belliche, la sorte dei feriti e dei malati, il trattamento dei prigionieri di guerra, la protezione della popolazione civile.

Sul piano costituzionale, l’Italia ripudia la guerra come strumento per la risoluzione delle controversie internazionali e concorre, con le proprie forze armate, ad un ordinamento internazionale che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni (art. 11 Costituzione).

Alle forze italiane, sul piano internazionale, è attribuito, nello specifico, il compito di operare al fine della realizzazione della pace e della sicurezza, in conformità alle regole del diritto internazionale.

L’ordinamento italiano prevede infatti che, in caso di conflitti armati e nel corso delle operazioni di mantenimento e ristabilimento della pace e della sicurezza internazionale, i comandanti delle forze armate vigilino sull’osservanza delle norme di diritto internazionale umanitario.

Il titolo IV del libro III del codice penale militare di guerra, contiene le norme dirette a punire le condotte contrarie al diritto internazionale umanitario.

Ma quand’è che si applica il codice penale militare di guerra?

L’applicazione, in tutto o in parte, della legge di guerra[1] è ordinata (oggi) con decreto del presidente della Repubblica, quando lo Stato italiano è in guerra con un altro Stato, ossia durante i conflitti armati internazionali, ma può essere applicata anche al di fuori di tali situazioni se ciò è nell’interesse dello Stato, e può essere limitata ad uno o più territori determinati.

Contestualmente o con atto separato può essere decretato lo stato di guerra, ai fini dell’applicazione della legge penale militare di guerra, previa deliberazione delle Camere (artt. 78 e 87 Cost.).

La legge di guerra viene in particolare in rilievo tutte le volte in cui la norma incriminatrice, contenuta nel titolo IV del libro III del codice penale militare di guerra, intitolato Reati contro le leggi e gli usi di guerra, vi fa riferimento.

Per quanto attiene invece alle disposizioni di diritto dei conflitti armati, il titolo è il II (Delle operazioni belliche), laddove gran parte delle disposizioni riproducono i contenuti delle convenzioni dell’Aja del 1899, che sono comunque vincolanti per gli organi dello Stato in quanto disposizioni aventi rango di diritto internazionale generale (art. 10 cost.).

La legge penale militare si applica dunque dal momento della dichiarazione dello stato di guerra (art. 3 c.p.m.g.), ma è previsto che possa essere anche applicata nello stato di pace (art. 20 c.p.m.p.), durante operazioni militari all’estero.

La possibilità, ai fini dell’ordinamento penale, di operazioni militari condotte al di fuori di un contesto bellico si ricava infine, oltre che dai codici penali militari, anche dall’art. 253 comma 2 del codice penale, che tiene separate l’ipotesi di guerra da quella di operazione militare.

Ai corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate, ai sensi del citato art. 20 c.p.m.p e dell’art. 9 dello stesso Codice, si dovrebbe dunque applicare automaticamente (salvo deroga del legislatore) il codice penale militare di guerra.

L’art. 9 C.P.M.G prevede infatti, in particolare, che “sino alla entrata in vigore di una nuova legge organica sulla materia penale militare, sono soggetti alla legge penale di guerra, ancorché in tempo di pace, i corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate”.

Norma quindi chiara nel suo dato testuale.

Inoltre, l’art. 165 del C.P.M.G, come modificato dall’art. 2 della legge 27 febbraio 2002, n. 15, contemplava l’applicazione dello stesso codice alle “operazioni militari armate svolte all’estero dalla Forze armate italiane”, per la parte riferita ai reati contro le leggi ed usi di guerra (libro III, Titolo IV del C.P.M.G.).

La legge 31 gennaio 2002 n. 6 e la legge 27 febbraio 2002, n. 15 hanno dunque parzialmente modificato il cpmg:

– stabilendo che, in tempo di pace, il codice penale militare di guerra si applicasse alle sole operazioni militari armate, restando ad esempio escluse quelle in cui i contingenti si limitano a soccorrere le popolazioni civili da catastrofi naturali;

– rendendo il codice penale militare di guerra conforme alle prescrizioni del diritto internazionale umanitario ed imponendone il rispetto non solo in caso di vera e propria guerra, ma anche in caso di un mero conflitto armato, sia che si trattasse di conflitto armato internazionale sia che si trattasse di conflitto armato interno.

Il cpmg ha trovato così applicazione in relazione alle missioni Enduring Freedom, Active Endeavour e ISAF in Afghanistan (2001) e a quella Antica Babilonia in Iraq (2003).

Come detto, pur essendosi provveduto con legge in tal senso, a stretto rigore, non sarebbe stato neppure necessario, poiché, nel silenzio del legislatore, avrebbe trovato comunque applicazione il citato art. 9 del cpmg.

E nonostante tutto ciò, senza operare però una riforma organica della materia, dapprima i decreti-legge hanno sistematicamente derogato alla normativa che avrebbe dovuto utilizzarsi in caso di invio di corpi armati all’estero, dichiarando l’applicazione del c.p.m.p.

E poi, con la L. 274/2006, l’applicazione del C.P.M.P, è diventata la regola.

La legge 4 agosto 2006, n. 274, ha infatti stabilito per tutte le missioni che impegnano contingenti italiani la vigenza del codice di pace.

In un tale contesto di incertezza normativa, la scelta di intervenire con una riforma che introduca una normativa ad hoc per le missioni risponderebbe dunque alla presa d’atto della peculiarietà del regime giuridico delle missioni armate, che non sono agevolmente riconducibili né allo stato di pace né a quello di guerra.

Da tempo la dottrina internazionalistica e costituzionalistica più attenta ha del resto messo in evidenza che esiste uno status mixtus non riconducibile ai regimi classici di pace e di guerra.

Ostinarsi a non volerne tener conto conduce alla, per certi verdi paradossale, situazione in cui, per motivi prevalentemente ideologici, si rifiuta l’applicazione del codice di guerra, pur essendo questo l’unico strumento, in linea, peraltro, con le garanzie volute dal diritto umanitario di Ginevra, che potrebbe assicurare un’efficace tutela giuridica ai soggetti impegnati nelle missioni.

Il ricorso al codice di pace è infatti senz’altro inadeguato, sia per il fatto che l’uso delle armi spesso richiama, in ogni caso, situazioni che sono proprie di veri e propri conflitti armati di rilevanza del diritto internazionale bellico e sia perchè tale codice risulta anche carente delle fattispecie di reato corrispondenti ai crimini di guerra previsti dall’art. 8 dello Statuto della Corte Penale Internazionale.

In tale contesto si inserisce dunque il dibattito sulla necessità di una revisione e trattazione unitaria della disciplina giuridica delle missioni militari italiane all’estero come già dimostrato per esempio dalle varie proposte di legge che si sono succedute nelle ultime legislature.

Insomma, l’esigenza di un “Codice delle missioni all’estero”, che incorpori, da un lato, aggiornandone le relative disposizioni, i reati contro le leggi e gli usi della guerra, contemplati dal c.p.m.g. (Libro terzo, Titolo quarto) e dall’altro, recepisca le fattispecie penali previste come crimini internazionali nello Statuto della Corte Penale Internazionale, è sentita ormai come una pressante esigenza, non più rimandabile.

Vincolati infatti al c.p.m.p. (che, all’ art. 41, autorizza l’uso delle armi per «respingere una violenza o vincere una resistenza») e senza alcuna chiara norma di legge a sostegno delle attività militari intraprese, i nostri Comandi all’estero hanno in passato avuto non pochi problemi.

Altre volte, pur in tale contesto normativo, l’uso della forza è stato considerato legittimo dalla giustizia militare, che, supplendo al legislatore, ha esteso in maniera “creativa” le cause di giustificazione previste dal codice ordinario alle situazioni di combattimento, come, per esempio, nel caso dell’ambulanza colpita per errore dai militari italiani a Nassiriya, rientrante, secondo il Tribunale militare di Roma, nella nuova (e giuridicamente originale) ipotesi di “necessità militare putativa” (Sent. Tribunale militare di Roma, GUP, 9 maggio 2007, in Giurisprudenza di merito, 5/2008, 1373-1383).

Sempre al fine di assicurare una qualche tutela a chi agiva in teatri operativi e la buona riuscita della missione e dei suoi obiettivi, sono state poi previste, nella legge di finanziamento delle missioni, specifiche “autorizzazioni alla detenzione”, o cause di non punibilità.

In tal senso, ad esempio, la L. 100/2009, di conversione del D.L. 61/2009, che autorizzava la detenzione a bordo del vettore militare delle persone che hanno commesso o che sono sospettate di aver commesso atti di pirateria a danno di navi o cittadini stranieri a largo delle coste della Somalia, per la loro successiva consegna alle Autorità keniote.

Ancora, si veda l’introduzione all’art. 4, co. 1 sexies della L. 197/2009 (richiamato nel D.L. 1/2010), di un’esplicita esimente per il militare che «in conformità alle direttive, alle regole di ingaggio ovvero agli ordini legittimamente impartiti, fa uso ovvero ordina di fare uso delle armi, della forza o di altro mezzo di coazione fisica, per le necessità delle operazioni militari», laddove, addirittura, l’esimente finisce per avere il proprio fondamento non in una norma primaria di legge, ma in meri atti/provvedimenti amministrativi, quali devono essere considerate le direttive militari e le regole di ingaggio.

In sostanza, così, le regole d’ingaggio e le direttive dell’Autorità militare non vanno a disciplinare  un’esimente già prevista per legge, ma risultano piuttosto esse stesse quali esimenti, aprendo le porte ad un vero e proprio “diritto penale amministrativo”.

Le cosiddette regole di ingaggio (Rules of Engagement – RoE) sono infatti le istruzioni di dettaglio emanate nei confronti del personale militare, ai diversi livelli di comando, per indicare i comportamenti da tenere in ogni possibile circostanza, con, per esempio, l’indicazione dei parametri circa l’identificazione di una eventuale minaccia, l’attribuzione o meno di intenti ostili e il tipo di reazione da attuare.

Si tratta, evidentemente, di una questione che implica aspetti molto rilevanti dal punto di vista giuridico, avendo peraltro la Magistratura italiana la competenza a verificare la legittimità e la correttezza di applicazione da parte dei militari delle disposizioni ricevute.

Le Regole d’Ingaggio quindi dovrebbero rappresentare quel complesso di norme, etiche, legali e procedurali, che costituiscono un codice di condotta, che specifica circostanze e limiti dell’uso della forza e che devono essere applicate dal personale militare in una determinata missione in Teatro d’operazioni.

L’esperienza sul “campo” ha del resto senza dubbio portato, negli anni, a migliorarne la formulazione.

Le escalation verificatesi in molti Teatri hanno inoltre frequentemente spostato il baricentro delle ROE verso i confini del diritto dei conflitti armati.

Questa tendenza delle ROE ad adattarsi alla missione, come work in progress, ha dunque creato la cosiddetta fenomenologia del mission creep, da intendersi come riconfigurazione delle ROE, rimettendo in moto tutti i processi politici, militari e legali, affinché l’azione risulti più efficace.

Una volta concluso l’iter politico-militare, le ROE divengono del resto parte integrante del processo di pianificazione, che le vede oggi inserite in piani operativi interforze, detti “piani di contingenza”, che rappresentano senz’altro una guida per i comandanti in teatri operativi.

Ciò che è certo è, comunque, che le regole d’ingaggio hanno natura amministrativa, non possono derogare la legge e, qualora siano in contrasto con la legge penale, non possono essere considerate come una causa di giustificazione, potendo essere al massimo valutate come una circostanza attenuante.

In particolare e in conclusione, la problematica che si pone è la seguente: possono le R.O.E. prevedere un uso della forza più elastico rispetto a quello consentito dalla normativa penale in materia di uso legittimo di armi, legittima difesa individuale, etc?

La risposta è scontata.

Soltanto infatti nell’ipotesi in cui le ROE risultassero rivestire il grado di una fonte normativa pari a quella della legislazione sulle cause di non punibilità, potrebbe essere ritenuta ammissibile una regolamentazione derogatoria.

Diversamente, però, dato che, come detto, le ROE devono essere inquadrate come fonti subordinate alla legge, non potranno che limitarsi a ribadire, quanto a contenuto e limiti, gli elementi già previsti dalle varie cause di non punibilità codificate.

La natura delle ROE quali atti amministrativi-ordini gerarchici non lascia dunque spazio a dubbi interpretativi.

Anche se le ROE, elaborate dall’Autorità politica in sede di deliberazione governativa, necessitano di essere approvate dall’assemblea parlamentare, tale approvazione non è infatti disposta con un atto legislativo, ma con un atto di indirizzo del Ministro della Difesa, sotto forma, appunto, di ordini gerarchici vincolanti.

Ne consegue che l’adozione di regole d’ingaggio autorizzanti, ad esempio, un uso delle armi anche in termini più ampi di quelli previsti dall’art. 41 c.p.m.p., ovvero in termini sproporzionati, a fronte di pericoli non attuali, etc., realizzerebbe una violazione del principio di legalità.

Tanto premesso, non v’è dubbio che l’esigenza di una revisione organica della materia sia improrogabile.

Analizzando infatti l’aspetto relativo all’applicazione del Codice penale militare di guerra, emerge, ictu oculi, che tali previsioni possono avere un’importanza “strategica” per la riuscita delle Missioni.

Le modifiche già apportate da DL 421/2000 e dalla legge di conversione n. 6/2002 rappresentavano del resto, sicuramente, un passo decisivo verso una riforma dell’intero ordinamento giuridico militare, poi però arrestatasi.

La novità più rilevante (o quanto meno più delicata) del testo era in particolare rappresentata proprio dalla conferma dell’applicazione del Codice penale militare di guerra all’operato dei corpi di spedizione all’estero per operazioni militari armate in tempo di pace: quelle cioè non precedute dalla dichiarazione dello stato di guerra prevista dalla Costituzione.

Il Ddl attuava dunque un inquadramento sistematico del concetto di applicazione del Codice penale militare di guerra.

Dall’applicazione della legge penale militare di guerra deriverebbero del resto alcuni importanti ed immediati effetti positivi, quali:

1)    la pratica attuazione delle Convenzioni di Ginevra del 1949 e dei Protocolli Aggiuntivi del 1977;

2)    una più specifica tutela delle condizioni e degli interessi militari;

3)    l’applicazione delle norme concernenti i cosiddetti reati contro le leggi e gli usi di guerra e quindi la tutela della popolazione civile, degli infermi, dei feriti, dei naufraghi, del personale sanitario e dei prigionieri di guerra, di tutti quei soggetti cioè che non hanno la condizione di “combattente”;

4)    ed infine una maggiore tutela giuridica per gli stessi militari facenti parte del corpo di spedizione (le esimenti previste dalla legge generale non sono infatti certamente sufficienti a fornire un’adeguata funzione protettiva).

Dall’altra parte, però, il Codice di Guerra ha visto soltanto parziali abrogazioni delle norme ormai non più “in sintonia” con i tempi, ma non è stato oggetto, come forse necessario, di un generale adeguamento ai del tutto mutati contesti in cui le “operazioni militari armate” si svolgono.

Soltanto per fare un esempio, non esiste più un “nemico” in uniforme, con tutto ciò che ne consegue dunque in riferimento a quali sono o meno le azioni consentite contro il nemico dichiarato, non prevedendo per esempio il codice la distinzione tra “nemico” e “guerrigliero”.

L’invio di missioni militari all’estero, sia per missioni di peace-keeping sia per missioni di peace-enforcing, sfugge inoltre al combinato disposto degli artt. 78 e 87 della Costituzione, concepiti per fattispecie proprie di un’altra “era”, in cui l’uso macroscopico della forza era generalmente definito come guerra.

Il termine guerra però, sotto il profilo giuridico, è diventato ormai superato ed è in genere sostituito da quello più flessibile di conflitto armato.

Gli artt. 78 e 87 della Costituzione sono quindi inadatti a disciplinare l’invio di missioni all’estero.

Restano poi, da una parte, l’art. 11 della Costituzione, che proibisce l’aggressione e, dall’altra, le norme permissive dell’ordinamento internazionale, che consentono il ricorso alla forza armata (legittima difesa individuale e collettiva, uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, intervento in territorio altrui con il consenso dello Stato territoriale).

È insomma necessaria una legge ad hoc, che disciplini organicamente la materia delle missioni all’estero e che, nel fare questo, tenga conto anche dell’evoluzione del diritto internazionale di guerra.

Fra il diritto internazionale di guerra, il cosiddetto diritto bellico, e il diritto penale militare di guerra vi è del resto una stretta relazione, a più livelli.

Il primo livello è che il diritto penale di guerra costituisce la codificazione nell’ambito del diritto interno delle violazioni e dei divieti costruiti a livello di diritto internazionale di guerra, assieme alla predisposizione della sanzione per la loro violazione.

Allo stesso tempo anche l’ordinamento giudiziario militare, disciplinato dal R.D. n. 1022 del 1941, bipartito in un ordinamento giudiziario militare di pace e in un ordinamento giudiziario militare di guerra, dovrebbe essere profondamente riformato (in materia la ormai lontana L. 7 maggio 1981 n. 180 ha innovato peraltro esclusivamente con riguardo all’ordinamento giudiziario militare di pace, nulla disponendo per l’ordinamento giudiziario militare di guerra).

Insomma, un lungo cammino.

Ma rimandarne il percorso non è più davvero possibile.



[1] La legislazione di guerra italiana risale nel suo corpus fondamentale al 1938, con l’approvazione del regio decreto 8 luglio 1938, n. 1415, cui sono state allegate le leggi di guerra e di neutralità.

*Giovambattista Palumbo, è Capo team legale di un ufficio operativo dell’Agenzia delle Entrate e abilitato all’esercizio della professione di Avvocato. Nel 2008 e nel 2012 ha partecipato a Missioni della Commissione Europea, per la ricostruzione del sistema fiscale processuale in Kosovo e per l’armonizzazione comunitaria della legge Iva in Serbia. Nel 2011 è stato nominato consulente della Commissione bicamerale sull’Anagrafe Tributaria. A partire dal 2003 svolge un’intensa attività pubblicistica, sia attraverso la pubblicazione di articoli su Riviste specializzate, sia attraverso la pubblicazione di diversi libri con varie Case Editrici. Ufficiale della Riserva Selezionata dell’Esercito ha partecipato alla predisposizione di progetti di riforma dei Codici penali militari e della procedura di dismissione del patrimonio immobiliare della Difesa.

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La politica di difesa del governo Renzi: un’analisi preliminare

Venus in Arms ha fornito il proprio contributo al nuovo dossier dell’ISPI dedicato alla presidenza italiana dell’Unione Europea. Abbiamo così tracciato un’analisi preliminare della politica di difesa fin qui condotta dal governo di Matteo Renzi.

Qui potere trovare il link al nostro articolo.

In sintesi, abbiamo cercato di evidenziare tre tratti distintivi nelle  scelte compiute dall’esecutivo in materia di sicurezza e difesa: il percorso di elaborazione del Libro Bianco,  le decisioni relative al bilancio delle forze armate ed infine le missioni internazionali approvate. La valutazione complessiva della politica del governo, dato l’arco temporale di analisi, non può che essere preliminare. I prossimi mesi consentiranno di confermare o confutare le prime impressioni raccolte.

Venus in arms continuerà quindi a seguire da vicino la politica di difesa italiana anche nel semestre di presidenza dell’EU.

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Missioni militari: un breve aggiornamento

(Ansa)

Alla fine di Maggio, di fronte alle Commissioni riunite Affari Esteri e Difesa di Camera e Senato, i ministri Mogherini e Pinotti hanno riferito sullo stato delle missioni militari in corso (il decreto scadrà il prossimo 30 Giugno). L’occasione è stata utile per capire l’andamento delle operazioni, aggiornare il quadro degli interventi all’estero e mettere in luce alcune novità. In un precedente post avevamo analizzato il decreto legge di rifinanziamento ed il dibattito che l’aveva accompagnato.

Le parole del Ministro Pinotti confermano la rilevanza dell’attuale momento storico, sia per la conclusione della più importante operazione militare che le forze armate abbiano intrapreso dal 1945 ad oggi (ISAF in Afghanistan), sia per le pressanti esigenze di riforma che coinvolgono il comparto difesa. Interessante, in tal senso, l’accento posto dal Ministro sulla necessità di un’ampia valutazione di cosa è stato fatto sul campo in vista di nuove esigenze di intervento. In effetti, una valutazione complessiva (a livello tattico e strategico) degli impegni nazionali intrapresi nell’ultimo decennio appare fondamentale anche alla luce della prossima elaborazione del Libro Bianco.

In sintesi, questi gli elementi a nostro avviso degni di maggiore attenzione che sono emersi dagli interventi in Commissione il 27 Maggio:

  • Secondo il Ministro della difesa, la principale sfida per il 2014 è il ritiro dall’Afghanistan, nel quale adesso si trovano poco più di 2.200 soldati. Il processo che porta a ritirare le forze da teatro è infatti assai complesso, sia dal punto di vista logistico sia da quello politico, date le incertezze che ancora attanagliano il futuro del paese. Da Gennaio (se gli accordi sullo status giuridico delle forze andranno a buon fine) la NATO darà avvio all’operazione “Resolute Support” (focalizzata sull’addestramento, senza compiti di combattimento). Pochi i dettagli finora emersi, anche in relazione al possibile contributo italiano. Sarà quindi fondamentale capire quanto prima caratteristiche e scopi delle forze nazionali all’interno di questa operazione, avvolta al momento in una densa nebbia;
  • L’Italia ha già presentato domanda al DPKO per il ruolo di force commander della missione UNIFIL in Libano. Sarebbe l’ennesima conferma della centralità del ruolo italiano nella missione. Il contingente nazionale (circa 1.100) si trova ad operare in un’area particolarmente instabile a causa della vicina crisi siriana, la cui influenza sullo scenario politico e sociale libanese è già stata drammaticamente significativa. Tra le varie attività compiute dalla forze armate italiane il Ministro ha sottolineato la centralità dello sminamento, una vero e proprio asset che la difesa ha sviluppato nel corso degli ultimi anni in molteplici interventi sul campo;
  • Al di là del controverso dibattito sui Marò, il Ministro ha evidenziato la necessità di riesaminare l’impiego del personale nelle missioni anti-pirateria. A tal proposito, descrivendo le operazioni “Atalanta” (framework EU) e “Ocean Shield” (ambito NATO), sono stati illustrati i dati riguardanti la lotta alla pirateria, ritenuti ampiamente soddisfacenti;
  • Tra le altre operazioni in Africa, è opportuno segnalare il comando italiano di EUTM Somalia e le caratteristiche della poco conosciuta EUTM Mali, il cui personale non è presente nel Nord e si limita ad attività di addestramento senza compiti di combattimento;
  • Tra le “nuove esigenze” messe in risalto dal Ministro troviamo la Repubblica Centrafricana, un ulteriore sostegno alle forze di sicurezza in Mali attraverso la missione EUCAP Sahel (in pratica saranno schierati meno di una decina di Carabinieri), e infine le attività di sorveglianza dello spazio aereo NATO (alle quali l’Italia contribuisce con alcuni velivoli);
  • Nel nuovo provvedimento di proroga sarà inserito “Mare Nostrum” che necessita di un volume finanziario maggiore, dato che l’attuale non è più sostenibile con il bilancio ordinario. Vedremo se l’Italia riuscirà ad ottenere anche un più ampio supporto europeo ai difficili compiti svolti nel Mediterraneo;
  • Il Ministro degli Esteri, infine, ha posto l’attenzione sui lavori relativi ad una nuova legge quadro sulle missioni. Un argomento-chiave per il futuro della difesa, ancora priva di norme specifiche in materia, aggiornate allo scenario post-bipolare. È sempre utile ricordare, infatti, come una buona parte degli interventi promossi dalle nostre forze armate negli ultimi due decenni non abbiano mai ricevuto una ratifica formale dal Parlamento.

Le prossime settimane, tra le fine di Giugno e l’inizio di Luglio saranno quindi cruciali per capire la direzione e la velocità dei processi avviati a livello parlamentare. La speranza è che l’attenzione mediatica non sia esclusivamente dedicata al mondiale in Brasile ma anche ai temi della difesa.

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Il potere aereo e l’Italia: un volume e un convegno allo IAI

Guest Post by Carolina de Simone*

L’Istituto Affari Internazionali ha di recente presentato durante una conferenza a Roma i risultati dello studio“Il ruolo dei velivoli da combattimento italiani nelle missioni internazionali: trend e necessità”, che sarà disponibile sul sito dello IAI in versione integrale nei prossimi giorni. Il team di ricerca del programma Sicurezza e Difesa dello IAI ha affrontato il tema dell’impiego della componente aerea nelle MOOTW (Military Operations Other Than War), più comunemente note come “missioni internazionali”, nelle quali l’Italia è stata impegnata dalla fine del confronto bipolare.

Il principale obiettivo dello studio è esaminare le esigenze operative delle forze armate italiane in materia di velivoli da combattimento nei prossimi anni (2015-2025), a partire dall’analisi delle tendenze recenti, e di comprendere come soddisfarle nella maniera più efficace e finanziariamente sostenibile. L’Aeronautica e la Marina militare in particolare dovranno infatti procedere nei prossimi anni alla dismissione e alla sostituzione di una parte significativa dell’attuale flotta di velivoli, a causa della progressiva obsolescenza dei mezzi oggi in dotazione. A sua volta, la ricerca si inserisce nel contesto di un più ampio tentativo di incoraggiare in Italia il dibattito sui temi della difesa, colmando in questo modo lo scarto tra il livello operativo e quello della decisione politica e del dibattito pubblico, che si manifesta specialmente in occasione del riaccendersi del confronto politico su alcuni dossier, come avvenuto di recente nel caso della discussione sull’opportunità o meno di confermare gli impegni sottoscritti ormai diversi anni fa dal paese nel quadro del programma F-35, e ribaditi nel corso degli anni da maggioranze politiche di diverso colore.

In apertura lo studio passa in rassegna le principali operazioni nelle quali l’Italia ha impiegato le proprie capacità aeree negli ultimi ventiquattro anni (Iraq 1990-1991, Bosnia-Erzegovina 1993-1998, Kosovo 1999, Afghanistan 2001-2014, Libia 2011), schierando oltre 100 velivoli tra cui Tornado, AMX, F-104, AV-8B, F-16 ed Eurofighter, e realizzando più di 13.000 sortite, per un totale di circa 36.000 ore di volo. A testimonianza dell’elevato grado di integrazione del paese nell’ONU e nell’Alleanza Atlantica, gli autori sottolineano come l’utilizzo dei velivoli abbia avuto luogo nell’90% dei casi in operazioni organizzate con l’avallo del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, e nell’ nell’80% delle circostanze nell’ambito di una catena di comando e controllo NATO.

Dopo una breve disamina dei fondamenti e dell’evoluzione della dottrina del cosiddetto “potere aereo” alla luce delle recenti necessità operative, lo studio si concentra su due scenari immaginari di possibile impiego futuro di velivoli da combattimento, relativi rispettivamente alla creazione e al mantenimento di una “no-fly-zone” a protezione della popolazione civile, e alla fornitura di supporto aereo ad operazioni di terra, al fine di individuare quali siano le esigenze future delle forze armate italiane. Entrambe le ipotesi di impiego sono riconducibili a possibili crisi in aree geografiche di interesse per l’Italia, ad esempio il Nordafrica, il Mediterraneo orientale e il Medio Oriente.

Al termine di questo esercizio, gli autori procedono poi con la formulazione di quattro quesiti sulle quali le autorità politiche e militari dovrebbero interrogarsi. Il primo è volto a comprendere se la partecipazione italiana alle missioni – anche attraverso la componente aerea – tuteli gli interessi nazionali. In base allo studio, benchè naturalmente non sia agevole fornire una risposta univoca a tale interrogativo, l’impegno profuso dal paese ha contribuito a soddisfare gli interessi del paese sia in maniera diretta, come avvenuto in occasione delle operazioni di stabilizzazione degli anni ’90 nei Balcani occidentali, un’area di crisi nelle immediate vicinanze dei confini italiani, sia in modo indiretto, come nel caso della partecipazione alla missione in Afghanistan, che ha rappresentato secondo gli autori un investimento in una sorta di “polizza di assicurazione” NATO per la sicurezza nazionale utilizzabile in futuro, qualora il quadro della sicurezza internazionale dovesse sensibilmente mutare. Inoltre, il contributo italiano alle missioni internazionali ha permesso all’Italia di accumulare gradualmente un certo capitale politico e di credibilità, utile a sostenere le priorità della politica estera di Roma sia all’interno delle organizzazioni internazionali che al di là di queste ultime.

Al secondo interrogativo, finalizzato ad individuare il tipo di capacità aeree di cui necessiti l’Italia per poter continuare a prendere parte alle missioni internazionali – una volta stabilito che queste ultime siano effettivamente funzionali al perseguimento delle priorità di politica estera del paese – la ricerca risponde individuando cinque elementi fondamentali di cui la componente aerea deve disporre: interoperabilità con gli alleati, capacità net-centriche, bassa osservabilità, munizionamento di precisione per ridurre i danni collaterali ed elevata deployability, ossia la possibilità di proiettare le forze aeree oltre il territorio nazionale a distanza strategica.

In riferimento alla terza domanda, che mira a vagliare le opzioni di procurement disponibili per dotarsi delle capacità richieste, preso atto dell’attuale impraticabilità, in primis politica,  di un’iniziativa a livello europeo finalizzata alla realizzazione di un aereo di quinta ed ultima generazione, i ricercatori dello IAI provano ad esaminare l’ipotesi di una trasformazione dell’attuale Eurofighter, un velivolo concepito alla fine degli anni ’80 per altre funzioni. Svilupparne una versione da attacco al suolo che possa garantire prestazioni in linea con quelle dei cacciabombardieri di quinta generazione comporterebbe però oggi per i paesi europei un investimento ingente e poco conveniente in ragione dell’assenza di economie di scala, peraltro in un arco temporale di molti anni.

L’unica opzione realisticamente percorribile in Italia al momento, secondo lo studio, è dunque quella di continuare a partecipare al programma di acquisizione degli aerei F-35. Il progetto presenta senza dubbio dei punti critici: alcuni dei problemi tecnici riscontrati sono realmente fondati, ma costituiscono probabilmente delle difficoltà proprie di ogni progetto ad alto contenuto tecnologico, che vengono solitamente trattate e risolte in sede di attività di sviluppo e collaudo. Inoltre, il programma solleva anche altre questioni, quali ad esempio quella dello scarso trasferimento della tecnologia più avanzata dagli Stati Uniti agli altri partner, o della tipologia contrattuale prevista per la stipula degli accordi con i fornitori.

Tuttavia, gli aspetti positivi sembrano nel complesso superare i punti deboli del progetto. Tra questi ultimi vi sono per esempio l’interoperabilità, assicurata dalla presenza nel programma di altri 12 paesi partner, di cui 7 membri NATO, la net-centricità e la bassa osservabilità, garantite dal fatto che l’aereo sia stato concepito alla fine degli anni ’90 già come velivolo di quinta generazione, ed un maggiore livello di deployability. Infine, un altro vantaggio legato al programma è il significativo ritorno tecnologico per l’industria italiana dell’aerospazio e difesa, non solo per le grandi imprese, ma anche per le piccole e medie e l’indotto, nonché naturalmente per lo stabilimento FACO di Cameri (Novara), che sarebbe impossibile garantire in altro modo – la ricerca, peraltro, dedica agli aspetti industriali uno specifico capitolo.

Infine, il quarto quesito mira a valutare se sia preferibile acquistare F-35 “chiavi in mano” oppure partecipare al programma multinazionale di acquisizione: in base all’analisi contenuta nello studio, la seconda opzione risulta più vantaggiosa. Prendere parte al progetto sin dalle fasi iniziali consente al paese di ricevere ulteriori garanzie sulla possibilità di disporre effettivamente dei velivoli in tempo utile per sostituire la flotta precedente (evitando così costi aggiuntivi di leasing di assetti da altri paesi, ai quali l’Italia ha dovuto fare ricorso in passato), di aumentare le capacità di modificare ed aggiornare l’aereo in base alle proprie necessità, e ai piloti italiani di iniziare il prima possibile l’addestramento congiunto con gli altri equipaggi, guadagnandone così in fatto di interoperabilità. A fronte di oneri finanziari iniziali più elevati, connessi alle attività di ricerca e sviluppo e agli investimenti nella costruzione dell’impianto di Cameri, infatti, l’Italia potrebbe beneficiare in futuro del fatto di poter contare su un sito già attrezzato per le attività di manutenzione, riparazione e aggiornamento per dei velivoli con un ciclo di vita operativo stimato di circa 35-40 anni. Da ultimo, far parte di un progetto multinazionale permette all’Italia di rafforzare i legami politici con i paesi partner e con l’alleato statunitense.

Discutere oggi delle capacità aeree delle forze armate italiane, e quindi del programma F-35, in un’ottica di più lungo periodo, evitando le sollecitazioni dell’attualità politica contingente non è compito facile. Al di là delle singole opinioni sul programma F-35 in generale o su singoli aspetti di esso, per una riflessione più consapevole è auspicabile però che si compia un passo indietro e ci si concentri sulle ragioni di fondo che hanno orientato finora e dovranno guidare in futuro le scelte dell’Italia nel campo della sicurezza internazionale.

* Carolina De Simone is currently a PhD Candidate in International Relations at the LSE – London School of Economics and Political Science, and a Junior Researcher in the Security and Defence Programme of the Istituto Affari Internazionali (IAI)

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Cooperazione civile-militare. Un dibattito controverso

(Nato)

I prossimi giorni Venus in Arms ospiterà una serie di guest post che affronteranno lo spinoso e controverso tema della  cooperazione civile-militare. Un argomento che attira sempre più l’attenzione internazionale ma sembra rimanere avvolto nella nebbia del disinteresse nostrano per le questioni della difesa.

La discussione promossa da Venus in Arms accoglierà pareri diversi (se non opposti) attraverso contributi di esperti e di attori che lavorano da anni sul campo. L’obiettivo è indagare un tema, analizzato spesso superficialmente, fornendo prospettive distinte. Angoli di lettura che provengano da soggetti ed esperienze differenti. Non necessariamente per arrivare alla composizione delle diverse posizioni ma per porre in risalto la pluralità delle opinioni in uno scenario avaro di riflessione ed approfondimento.

Nelle missioni militari contemporanee è emersa con sempre più evidenza la volontà da parte delle forze armate occidentali di combinare la componente militare a quella politica, sociale ed economica. Le forze armate, in particolare quelle italiane, sono state impegnate da decenni in operazioni multidimensionali, da interventi di emergenza a missioni di peace-building. Nella operazioni di controinsorgenza, per esempio, la necessità è quella di conquistare “i cuori e le menti” della popolazione civile. Pertanto le attività di sviluppo sono decisive come quelle militari. Progetti volti a migliorare la qualità della vita del contesto di intervento sono una parte consistente dei task svolti sul terreno. Ciò ha portato ad una crescita significativa dell’attenzione sul tema (e delle risorse) destinate ad incrementare efficacia ed efficienza della cooperazione tra attori civili e militari. In tal senso, le attività “CIMIC” hanno rappresentato sempre di più un tratto distintivo delle operazioni nazionali in teatri di crisi.

Ma attorno alla natura, alla struttura e agli scopi della cooperazione civile-militare si è alimentato un controverso dibattito.  Aldilà della esausta e stucchevole retorica delle “missioni di pace” occorre approfondire l’argomento poiché le forze armate non si tramutate improvvisamente “operatori sociali”. La realtà è ben più complessa.

Quali sono i soggetti coinvolti in tali attività? Qual è il loro scopo? Conquistare il consenso della popolazione civile al fine di “vincere” o semplicemente assistere e aiutare? Si tratta della medesima cosa?  Che livello di interazione e collaborazione sussiste tra ONG, associazioni e forze armate? Le operazioni in Iraq, Libano e Afghanistan sembrano fornire un quadro diverso rispetto a tali quesiti. Esiste allora un “approccio nazionale” in materia?

Molti soggetti della cooperazione, in un contesto di crescenti tagli alle risorse, hanno ritenuto necessario mantenere una netta distinzione tra attività di aiuto allo sviluppo e operazioni militari. La nuova legge sulla cooperazione, che apre al ruolo di attori privati, sottolinea la separazione tra cooperazione allo sviluppo e interventi militari. Ma i confini tra i due ambiti, alla luce della natura delle operazioni contemporanee, appaiono ancora labili in assenza di riflessioni adeguate che permettano di comprendere l’evoluzione futura di questa relazione.

Le forze armate si devono dotare unicamente di strumenti propri? La relazione tra componenti civili e militari rappresenta un valore aggiunto per raggiungere il fine della missione o può divenire controproducente in un’ottica di sviluppo? Qual è il rapporto tra cultura militare e cultura della cooperazione in Italia?

Nei prossimi giorni Venus in Arms tenterà di fornire alcuni spunti per la discussione. Con contributi in inglese e in italiano.

Lo scopo del blog è alimentare il dibatto sulla difesa da prospettive diverse. Ulteriori contributi esterni sul tema sono quindi ben accetti.

Potete inviare il vostro contributo qui.

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Spending Review della Difesa: i numeri di Cottarelli

Mercoledì 23 Aprile, le Commissioni riunite di Difesa di Camera e Senato hanno svolto l’audizione del Commissario straordinario del Governo per la revisione della spesa pubblica, Carlo Cottarelli, sul processo di spending review. Un argomento sempre “caldo” nel dibattito attuale, anche alla luce delle recenti indiscrezioni circa il possibile dimezzamento dell’acquisto dei controversi caccia F-35.

L’audizione del Commissario Cottarelli ha riservato diversi spunti interessanti per la discussione, che si auspica possa essere la più ampia e trasparente possibile, soprattutto in vista dell’elaborazione del nuovo Libro Bianco.

Come giustamente ricordato dalla Rivista Italiana Difesa, la speranza è quella di avviare, per la prima volta, “un grande dibattito nel nostro Paese sui temi della politica di sicurezza e difesa”. Da tempo poi molti invocano una maggiore certezza delle risorse finanziarie nel medio-lungo periodo attraverso una programmazione meno estemporanea (un “piano quinquennale”?).

Quali sono allora gli elementi rilevanti dell’audizione di Cottarelli (qui il video) e degli interventi successivi in Commissione? In primo luogo i numeri.

Al fine di capire “quanto” spende l’Italia per la Difesa, il Commissario confronta la spesa nazionale con quella dei principali paesi Euro. Una comparazione che attiene alla Funzione Difesa e al complesso delle spese e non valuta specifici programmi d’investimento. Cottarelli indica quattro aspetti preliminari che dobbiamo considerare per confrontare adeguatamente la spesa italiana con quella internazionale:

  1. “Depurare i dati”: Nell’analisi di Cottarelli le spese per la Difesa del 20013 non comprendono le voci relative ai Carabinieri ma considerano sia i costi per le missioni internazionali sia il budget per i programmi militari del Mise. La cifra relativa al 2013 risulta allora di 18 – 18,5 miliardi di euro. L’1 – 1,15% del PIL. (Aldilà dei numeri, l’audizione conferma la necessità fondamentale di disaggregare i dati per uno studio approfondito delle spese della Difesa e anche di una sua prospettiva comparata. Per un approfondimento si veda qui)
  2. “I vincoli”. Se confrontiamo diversi paesi dobbiamo tenere in considerazione i vincoli di bilancio che ogni nazione si trova ad avere. In altre parole, cosa ognuno si “può permettere”. La spesa per interessi in Italia è più alta del 2,5% rispetto a quella degli altri paesi considerati. Senza parlare del debito pubblico. Lo spazio per altre forme di spesa primaria è di conseguenza assai limitato.
  3. “Riduzione generalizzata della spesa primaria”. Anche gli altri paesi stanno attuando processi (significativi) di riduzione della spesa. Quindi il confronto avviene con una realtà non statica ma in “movimento”. Un processo metodologicamente complesso.
  4. “Il PIL potenziale”. Il prodotto interno lordo italiano è generalmente più basso di quello degli altri paesi analizzati, a causa della stringente crisi economica. Ciò naturalmente, anche in ottica futura, ha un peso considerevole per lo studio del bilancio.

Tenendo in considerazione tutti questi fattori, Cottarelli arriva a individuare un “benchmark di spesa” con il quale confrontarsi dello 0,9%. Un dato inferiore a quello sopra indicato dell’1,15%. Diversamente da una visione corrente, quindi, ci sarebbe una fetta (di circa lo 0,2%, circa 3 miliardi di euro) da ridurre per quanto riguarda la Funzione Difesa.

In altre parole, quella che viene chiamata “spesa benchmark area Euro” è di fatto più bassa di quella italiana. È questa differenza (lo 0,2% appunto) che il Commissario suggerisce di tagliare (nella prospettiva triennale con la quale si muove Cottarelli). Ricordando, tra l’altro, che la Legge di Revisione dello Strumento Militare n.244 (la quale opportunamente propone un modello di ripartizione della Funzione Difesa con 50% personale,  25% esercizio e 25% investimenti) non comporta risparmi (ciò che sarà necessariamente ridotto dalla esorbitante voce del personale dovrà essere “reinvestito” nelle altre voci). Insomma, la spazio per tagliare ci sarebbe. Non sono state indicate strade precise da intraprendere ma solo numeri. Su questi, una opportuna nota a margine. L’analisi di Cottarelli si limita all’area Euro e non comprende quindi la Gran Bretagna (un caso che avrebbe certamente influenzato le cifre finali). Uno studio comparato molto parziale, dunque, rispetto ad un tema delicato e dove i confronti devono tener conto di molti fattori idiosincratici.

Oltre ai dati, due aspetti emergono infine dal dibattito in Parlamento. Il primo riguarda il percorso, quasi parallelo, che sembrano compiere Governo e Commissione Difesa. Quest’ultima da molti mesi ha avviato un’indagine conoscitiva dei sistemi d’arma (le cui conclusioni saranno pubblicate a breve) e promosso la partecipazione di molti soggetti alla discussione. Un approccio lodevole che dovrebbe essere considerato come base di partenza per il dibatto nazionale in vista del Libro Bianco. È un peccato che la Commissione non sia stata coinvolta prima della recente decisione del governo (ma non ancora tradottasi in Decreto Legge) di ridurre di circa 400 milioni gli investimenti pluriennali (non è ancora dato sapere quali in dettaglio, a parte, probabilmente, un lotto di F-35). Osservazioni, analisi e commenti fin qui prodotti sarebbero potuti essere utili. La speranza è che lo siano almeno per il futuro Libro Bianco.

Il secondo e ultimo aspetto che emerge dalla discussione attiene alla difficile distinzione tra “pareri tecnici” e “scelte politiche”. Cottarelli ha più volte ribadito che sarà la politica a decidere come ripartire le voci di spesa in relazione a obiettivi e priorità (e qui ritorna centrale proprio il Libro Bianco). Ma molti dei quesiti posti dai politici in Commissione richiedevano al Commissario pareri chiaramente…politici (dal giudizio su Mare Nostrum al tipo di programma da tagliare fino addirittura al tipo di Modello di Difesa migliore da adottare).

Forse la via migliore per superare questi fraintendimenti è quella di smettere di considerare quasi un insulto il termine “ideologico”, sinonimo spesso di partigiano o estremista. Al contrario, un trasparente confronto tra diversi sistemi valoriali e di credenze rafforzerebbe il dibattito stesso, approfondendolo. Ma questa è solo un’ipotesi.

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Should I stay or Should I go. Analisi del decreto-legge di rifinanziamento delle missioni militari.

 

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Tra annunci e smentite di probabili tagli ai controversi F-35, è passato sotto silenzio il fatto che il Parlamento abbia approvato poche settimane fa il decreto-legge che “reca una serie di disposizioni volte ad assicurare, per il periodo 1° gennaio – 30 giugno 2014, la proroga della partecipazione del personale delle Forze armate e di polizia alle missioni internazionali, nonché la prosecuzione degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione”. In poche parole, le missioni internazionali sono state rifinanziate, attraverso il primo voto sul quale il governo Renzi ha posto la fiducia. Un dato interessante che evidenzia quanto il tradizionale consenso bipartisan sulla difesa, ancora esistente (il decreto è stato approvato alla Camera con 325 sì su 502 votanti), non sia forse così solido come un tempo (tutte le opposizioni hanno votato contro, ricorrendo anche all’ostruzionismo e portando l’esecutivo ad apporre la questione di fiducia).

Venus in Arms ha seguito il dibattito relativo al decreto ed esaminato il suo testo, pubblicato in Gazzetta ufficiale lo scorso 17 marzo (come legge n. 28 del 2014 di conversione del decreto legge n. 2 del 2014). L’analisi delle informazioni e delle cifre contenute nel documento non è compito semplice, come spesso avviene per la Difesa italiana, a partire dallo studio di un bilancio segnato costantemente da dati aggregati (tra Ministeri per esempio). Nonostante ciò, è possibile mettere in risalto alcuni aspetti (generali e specifici) degni di nota.

1.      Il primo dato rilevante è in realtà una carenza, in piena continuità con il passato. Come ha riconosciuto lo stesso Ministro della Difesa Pinotti, manca ancora una vera e propria “legge quadro” sulle missioni internazionali. Secondo il Ministro occorre colmare il “Vuoto normativo rispetto alla procedura da seguire in ordine alla deliberazione e all’autorizzazione di tali missioni”. Manca, in altre parole: “un quadro legislativo stabile che assicuri una disciplina uniforme da applicare in tutti i casi di partecipazione del personale militare alle missioni internazionali”. Il rifinanziamento, infatti, è ancora semestrale e le missioni sono accorpate tutte assieme. Studi recenti evidenziano come le procedure di autorizzazione di interventi militari oltre confine siano basate su norme costituzionali o sulla pratica consolidata, mentre il controllo parlamentare non può certo essere paragonato ad un’autorizzazione formale in caso di “guerra”.  È questo il motivo per il quale le missioni sono state generalmente approvate tramite decreti di rifinanziamento poi tramutati in legge. Addirittura, nella storia nazionale post-bellica il Parlamento ha approvato 49 missioni prima del loro dispiegamento, 11 in corso d’opera e ben 34 al termine delle attività sul campo. Mentre 30 interventi militari non sono mai stati sottoposti al vaglio delle Camere! Uno scenario che riserva spesso situazioni paradossali, come la mancata copertura finanziaria della partecipazione italiana alla missione in Afghanistan, durante i primi giorni di ottobre 2013. Il decreto di approvazione era scaduto a causa della contemporanea crisi del governo Letta. La letteratura ha più volte evidenziato come la perdurante assenza di una legge-quadro in materia: “rischia di generare ulteriori effetti collaterali e di impedire una discussione approfondita sugli aspetti politici e strategici di ogni operazione”. 

2.      Il fattore di maggiore novità della politica di difesa italiana nell’epoca post-bipolare è stato senza alcun dubbio il dinamismo delle sue forze armate. Da uno strumento militare statico, volto alla difesa (ipotetica e assai breve) del confine nord orientale, ad uno dinamico, proiettabile costantemente all’estero. In ogni rilevante crisi regionale i soldati italiani sono stati presenti, fornendo il proprio contributo, prima simbolico (Desert Storm) poi significativo (KFOR, UNIFIL, ISAF). Nel primo decennio del nuovo secolo l’Italia ha impiegato una media di 8000 soldati in missioni internazionali. Come emerge dal decreto e dai dati forniti dal Ministero della Difesa, negli ultimi anni si registra un calo degli effettivi, arrivando alle attuali 5000 unità. Il grafico sottostante evidenzia tale declino, imputabile a tre possibili fattori: la crisi finanziaria, il graduale ritiro dall’Afghanistan e (dato ancora da verificare empiricamente) una crescente opposizione dell’opinione pubblica a tali interventi, che nei decenni passati avevano spesso riscosso buoni livelli di consenso mentre negli ultimi anni sono stati invece segnati da un basso livello di supporto (Iraq, Libia, Afghanistan post 2009). In altre parole, i decision-makers nostrani appaiono più prudenti e talvolta restii (come emerso nelle crisi in Mali e Siria) a fornire “automaticamente” un contributo militare ad operazioni internazionali.

                                           Militari italiani impiegati in operazioni all’estero (2004-2014)

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                                            (Elaborazione di Venus in Arms, dati Ministero della Difesa)

3.      Analizzando la discussione che ha preceduto l’approvazione del decreto e le sue diverse voci, emergono alcuni fattori di continuità rispetto alle priorità geografiche dell’Italia (ISAF ed EUPOL in Afghanistan, UNIFIL in Libano, le varie missioni nel Mediterraneo, nei Balcani e nel Corno D’Africa). Ma al contempo sembra delinearsi (almeno nel dibattito) un elemento di novità: l’interesse crescente verso l’area del Sahel, caratterizzata da una forte instabilità in relazione a fenomeni quali la criminalità transnazionale, i traffici di persone, armi e stupefacenti, e il terrorismo (oltre alla rilevanza strategica dell’area). Per quanto diverse operazioni siano state finanziate dal decreto nella suddetta regione (MINUSTA e EUTM in Mali e EUCAP Sahel-Niger) pochissimi effettivi saranno dislocati nell’area, ancora remota in termini di presenza concreta della politica estera italiana. Al di là delle scelte che verranno compiute (le informazioni sul tema sono ancora nebulose), dovrà essere evitata una pericolosa discrasia tra ambizioni e risorse (EU style), e garantita una chiara direzione politica e strategica rispetto a obiettivi e strumenti rispetto alla (eventuale) presenza nazionale nella regione

4.      Un filo rosso che sembra legare le missioni finanziate dal decreto è la centralità del compito dell’addestramento delle forze di sicurezza locali. Si tratta di un vero e proprio core task per le forze armate italiane, che spesso guidano (come nel caso di EUTM Somalia) missioni volte a ricostruire le forze militari e di polizia nel paese oggetto di intervento. Negli ultimi decenni l’addestramento (anche grazie alla speciale “natura” dei Carabinieri) rappresenta una competenza (cruciale negli scenari bellici odierni) che le forze italiane hanno sviluppato ampiamente. La speranza è che i decisori siano consapevoli che limitate operazioni “tecniche” stile Security Sector Reform non bastano a risolvere le carenze di paesi che richiedono interventi politici nel medio e lungo periodo.

5.      Appaiono poi numerose le operazioni militari volte a contrastare minacce non militari, come l’immigrazione clandestina. A tal proposito, i fini e gli obiettivi della missione Mare Nostrum rimangono ancora poco chiari: protezione dei migranti? sorveglianza dei flussi? respingimenti? (a tal proposito è sempre bene ricordare come nel 2012 la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo abbia condannato l’Italia per aver violato la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo intercettando e rinviando in Libia un gruppo di cittadini somali ed eritrei senza esaminare le loro necessità di protezione). La chiarezza di fini ed obiettivi delle missioni appare sempre un dato fondamentale, che spesso è stato disatteso dal dibattito nazionale.

6.      Ultimo aspetto, solo apparentemente secondario nel decreto: “i fondi destinati alle attività di cooperazione civile da parte dei contingenti militari a favore delle missioni in atto nei Balcani, in Libano, in Afghanistan e nel Corno d’Africa”. Dato che finalmente sembra sulla dirittura d’arrivo la nuova legge sulla Cooperazione italiana allo sviluppo (elaborata nel 1987, ai tempi in cui Baggio giocava ancora nella Fiorentina; al confronto i 12 anni dall’ultimo Libro Bianco sembrano una piccola pausa di riflessione), sarebbe opportuno promuovere una seria discussione sul (controverso) tema del rapporto tra attori civili e militari in materia di interventi di cooperazione.

In conclusione, è possibile affermare che i prossimi mesi saranno decisivi per il futuro della politica di difesa italiana e delle sue missioni militari oltre confine. Il ritiro di gran parte del contingente nazionale all’Afghanistan alla fine dell’anno (a proposito, cosa sappiamo della nuova missione che sarà svolta post-2014?) richiederà una revisione complessiva degli impegni militari internazionali. La possibilità di alimentare finalmente un dibattito ampio e partecipato sui temi della sicurezza e della difesa (preliminare alla stesura del possibile nuovo Libro Bianco) è una condizione centrale per accompagnare adeguatamente i cambiamenti futuri.

 

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