La politica di difesa del governo Renzi: un’analisi preliminare

Venus in Arms ha fornito il proprio contributo al nuovo dossier dell’ISPI dedicato alla presidenza italiana dell’Unione Europea. Abbiamo così tracciato un’analisi preliminare della politica di difesa fin qui condotta dal governo di Matteo Renzi.

Qui potere trovare il link al nostro articolo.

In sintesi, abbiamo cercato di evidenziare tre tratti distintivi nelle  scelte compiute dall’esecutivo in materia di sicurezza e difesa: il percorso di elaborazione del Libro Bianco,  le decisioni relative al bilancio delle forze armate ed infine le missioni internazionali approvate. La valutazione complessiva della politica del governo, dato l’arco temporale di analisi, non può che essere preliminare. I prossimi mesi consentiranno di confermare o confutare le prime impressioni raccolte.

Venus in arms continuerà quindi a seguire da vicino la politica di difesa italiana anche nel semestre di presidenza dell’EU.

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Spending Review della Difesa: i numeri di Cottarelli

Mercoledì 23 Aprile, le Commissioni riunite di Difesa di Camera e Senato hanno svolto l’audizione del Commissario straordinario del Governo per la revisione della spesa pubblica, Carlo Cottarelli, sul processo di spending review. Un argomento sempre “caldo” nel dibattito attuale, anche alla luce delle recenti indiscrezioni circa il possibile dimezzamento dell’acquisto dei controversi caccia F-35.

L’audizione del Commissario Cottarelli ha riservato diversi spunti interessanti per la discussione, che si auspica possa essere la più ampia e trasparente possibile, soprattutto in vista dell’elaborazione del nuovo Libro Bianco.

Come giustamente ricordato dalla Rivista Italiana Difesa, la speranza è quella di avviare, per la prima volta, “un grande dibattito nel nostro Paese sui temi della politica di sicurezza e difesa”. Da tempo poi molti invocano una maggiore certezza delle risorse finanziarie nel medio-lungo periodo attraverso una programmazione meno estemporanea (un “piano quinquennale”?).

Quali sono allora gli elementi rilevanti dell’audizione di Cottarelli (qui il video) e degli interventi successivi in Commissione? In primo luogo i numeri.

Al fine di capire “quanto” spende l’Italia per la Difesa, il Commissario confronta la spesa nazionale con quella dei principali paesi Euro. Una comparazione che attiene alla Funzione Difesa e al complesso delle spese e non valuta specifici programmi d’investimento. Cottarelli indica quattro aspetti preliminari che dobbiamo considerare per confrontare adeguatamente la spesa italiana con quella internazionale:

  1. “Depurare i dati”: Nell’analisi di Cottarelli le spese per la Difesa del 20013 non comprendono le voci relative ai Carabinieri ma considerano sia i costi per le missioni internazionali sia il budget per i programmi militari del Mise. La cifra relativa al 2013 risulta allora di 18 – 18,5 miliardi di euro. L’1 – 1,15% del PIL. (Aldilà dei numeri, l’audizione conferma la necessità fondamentale di disaggregare i dati per uno studio approfondito delle spese della Difesa e anche di una sua prospettiva comparata. Per un approfondimento si veda qui)
  2. “I vincoli”. Se confrontiamo diversi paesi dobbiamo tenere in considerazione i vincoli di bilancio che ogni nazione si trova ad avere. In altre parole, cosa ognuno si “può permettere”. La spesa per interessi in Italia è più alta del 2,5% rispetto a quella degli altri paesi considerati. Senza parlare del debito pubblico. Lo spazio per altre forme di spesa primaria è di conseguenza assai limitato.
  3. “Riduzione generalizzata della spesa primaria”. Anche gli altri paesi stanno attuando processi (significativi) di riduzione della spesa. Quindi il confronto avviene con una realtà non statica ma in “movimento”. Un processo metodologicamente complesso.
  4. “Il PIL potenziale”. Il prodotto interno lordo italiano è generalmente più basso di quello degli altri paesi analizzati, a causa della stringente crisi economica. Ciò naturalmente, anche in ottica futura, ha un peso considerevole per lo studio del bilancio.

Tenendo in considerazione tutti questi fattori, Cottarelli arriva a individuare un “benchmark di spesa” con il quale confrontarsi dello 0,9%. Un dato inferiore a quello sopra indicato dell’1,15%. Diversamente da una visione corrente, quindi, ci sarebbe una fetta (di circa lo 0,2%, circa 3 miliardi di euro) da ridurre per quanto riguarda la Funzione Difesa.

In altre parole, quella che viene chiamata “spesa benchmark area Euro” è di fatto più bassa di quella italiana. È questa differenza (lo 0,2% appunto) che il Commissario suggerisce di tagliare (nella prospettiva triennale con la quale si muove Cottarelli). Ricordando, tra l’altro, che la Legge di Revisione dello Strumento Militare n.244 (la quale opportunamente propone un modello di ripartizione della Funzione Difesa con 50% personale,  25% esercizio e 25% investimenti) non comporta risparmi (ciò che sarà necessariamente ridotto dalla esorbitante voce del personale dovrà essere “reinvestito” nelle altre voci). Insomma, la spazio per tagliare ci sarebbe. Non sono state indicate strade precise da intraprendere ma solo numeri. Su questi, una opportuna nota a margine. L’analisi di Cottarelli si limita all’area Euro e non comprende quindi la Gran Bretagna (un caso che avrebbe certamente influenzato le cifre finali). Uno studio comparato molto parziale, dunque, rispetto ad un tema delicato e dove i confronti devono tener conto di molti fattori idiosincratici.

Oltre ai dati, due aspetti emergono infine dal dibattito in Parlamento. Il primo riguarda il percorso, quasi parallelo, che sembrano compiere Governo e Commissione Difesa. Quest’ultima da molti mesi ha avviato un’indagine conoscitiva dei sistemi d’arma (le cui conclusioni saranno pubblicate a breve) e promosso la partecipazione di molti soggetti alla discussione. Un approccio lodevole che dovrebbe essere considerato come base di partenza per il dibatto nazionale in vista del Libro Bianco. È un peccato che la Commissione non sia stata coinvolta prima della recente decisione del governo (ma non ancora tradottasi in Decreto Legge) di ridurre di circa 400 milioni gli investimenti pluriennali (non è ancora dato sapere quali in dettaglio, a parte, probabilmente, un lotto di F-35). Osservazioni, analisi e commenti fin qui prodotti sarebbero potuti essere utili. La speranza è che lo siano almeno per il futuro Libro Bianco.

Il secondo e ultimo aspetto che emerge dalla discussione attiene alla difficile distinzione tra “pareri tecnici” e “scelte politiche”. Cottarelli ha più volte ribadito che sarà la politica a decidere come ripartire le voci di spesa in relazione a obiettivi e priorità (e qui ritorna centrale proprio il Libro Bianco). Ma molti dei quesiti posti dai politici in Commissione richiedevano al Commissario pareri chiaramente…politici (dal giudizio su Mare Nostrum al tipo di programma da tagliare fino addirittura al tipo di Modello di Difesa migliore da adottare).

Forse la via migliore per superare questi fraintendimenti è quella di smettere di considerare quasi un insulto il termine “ideologico”, sinonimo spesso di partigiano o estremista. Al contrario, un trasparente confronto tra diversi sistemi valoriali e di credenze rafforzerebbe il dibattito stesso, approfondendolo. Ma questa è solo un’ipotesi.

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Il Libro Bianco della Difesa (forthcoming?)

white book

Nelle ultime settimane, i temi della difesa sono stati (sorprendentemente) al centro del dibattito politico. In un paese nel quale difesa e sicurezza occupano solitamente uno spazio marginale nella discussione pubblica, la rinnovata attenzione agli affari militari appare un dato assai rilevante. Nel contesto della spending review, la possibilità di ridurre, o addirittura eliminare, il controverso programma JSF F-35 ha subito acquistato la prima paginadi molti giornali o riviste. Anche nel recente passato l’eventuale taglio dei discussi e contrastati caccia aveva attirato un minimo di interesse mediatico. L’elemento davvero innovativo del dibattito attuale è la proposta di collegare questo specifico provvedimento a una revisione complessiva della strumento militare  e all’elaborazione di un Libro Bianco della Difesa. Così, il balletto delle cifre presunte dell’F-35, le (pseudo) discussione tecniche, l’aggiornamento dei difetti (o dei pregi) del famigerato aereo, si inseriscono finalmente in un ambito più ampio e adeguato di discussione: quello strategico. A cosa servono questi aerei? Quali sono gli obiettivi dell’Italia negli scenari regionali di crisi nel breve, medio e lungo periodo? Quale valutazione complessiva possiamo fare dello stato delle Forze Armate? Quali rischi e minacce l’Italia deve contrastare? Quali sono, infine, gli interessi e le priorità strategiche?

Elaborare un “Libro Bianco”, come evidenziano anche alcuni recenti commenti, permette di rispondere a tali domande e di orientare le scelte di fondo della politica di difesa italiana.

La letteratura ha ampiamente evidenziato come i documenti strategici rappresentino un fattore determinante nella pianificazione delle politiche di difesa. Come ricorda Posen, la dottrina militare è una componente cruciale della politica di difesa perché evidenzia le minacce poste alle sicurezza nazionale, cercando di ridurre eventuali gap tra obiettivi politici e strumenti militari. Finnemore addirittura ritiene che la definizione degli interessi sia importante quanto la loro difesa. Attraverso lo studio dei documenti si possono infatti comprendere le mappe cognitive degli attori in materia di difesa e sicurezza, illustrando le caratteristiche centrali della cultura strategica e militare di un paese. Il fatto che l’ultimo “Libro Bianco” sia stato pubblicato nel 2002, la dice lunga sulla cultura strategica nazionale e sul suo grado di condivisione e approfondimento. Sono passati più di 12 anni dall’ultima “riflessione strategica”, 12 anni nei quali l’Italia ha impiegato i suoi uomini in moltissimi conflitti (dall’Iraq all’Afghanistan, dal Libano alla Libia) e nei quali lo scenario globale è cambiato notevolmente. A fronte di tali mutamenti, e al fine di orientare la politica di difesa italiana nel prossimo futuro, sarebbe allora fondamentale che il prossimo Libro Bianco, rispetti almeno 4 condizioni-chiave:

  1. Un ampio e dettagliato dibattito nazionale deve precedere l’elaborazione del documento. Le scelte di fondo sono chiaramente una responsabilità del governo, ma una discussione che coinvolga tutti gli attori (militari, esperti, società civile) ha il vantaggio di garantire una pluralità di prospettive e punti di vista, favorendo al contempo un minimo di attenzione mediatica a temi solitamente circondati da una fitta nebbia di disinteresse. La “Strategic Defense Review” britannica del 1998 può essere considerato il buon esempio da seguire;
  2. Alla luce della complessa trasformazione delle forze avvenuta nell’ultimo decennio, il documento deve promuovere una valutazione complessiva dello stato dell’arte del nostro strumento militare. Magari a partire dal quadro delineato dall’ultima riforma Di Paola del 2012, volta a correggere l’insostenibilità dell’attuale struttura, gravata da una percentuale non più sopportabile di spese destinate al personale. Senza un’analisi attenta del processo di evoluzione delle forze (compresi ostacoli, problemi, lezioni apprese, programmi decennali di armamento) diventa complesso pianificare;
  3. Il Libro Bianco, dopo aver ascoltato i diversi punti di vista e valutato progressi e problemi relativi alla trasformazione delle forze armate, deve stabilire con chiarezza delle priorità. Delineare delle priorità in un documento ufficiale italiano (nella Difesa e in molti altri settori) è come chiedere a Balotelli disciplina ed integrità. Ma, soprattutto alla luce delle attuali limitazioni finanziarie, stabilire un numero circoscritto di aree prioritarie (tematiche e geografiche) è davvero decisivo per il futuro della nostra difesa, la sua sostenibilità ed ilsuo impatto complessivo;
  4. Sarebbe infine auspicabile, che dopo decenni di interventi militari all’estero, i documenti strategici proponessero un “modello nazionale di intervento”, andando finalmente oltre alla stanca e stucchevole retorica delle “missioni di pace”, attingendo dalle molteplici (e spesso sconosciute) esperienze sul campo.

Kier evidenzia come la dottrina possa cambiare radicalmente, rimanere costante nonostante i cambiamenti o adattarsi alle condizioni esterne mantenendo intatti i valori-chiave che la compongono. A prescindere dagli esiti, speriamo che il dibattito ed il suo risultato finale (ovvero il Libro Bianco) permettano finalmente di porre al centro della discussione pubblica i temi della difesa. Evitando però di riparlarne tra altri 12 anni. Venus in Arms mapperà costantemente, nelle prossime settimane e mesi, la riflessione strategica nazionale, preliminare e parallela all’elaborazione del (tanto atteso) Libro Bianco.

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